Kako privući dobrog muškarca, a izbjeći gubitnike i prevarante

Dating > Kako privući dobrog muškarca, a izbjeći gubitnike i prevarante

Click here: ※ Kako privući dobrog muškarca, a izbjeći gubitnike i prevarante ※ ♥ Kako privući dobrog muškarca, a izbjeći gubitnike i prevarante

Na primjer, laburisti su 1997. Kada u nekoj zemlji grupa pojedinaca koja želi da utiče na smanjenje korupcije traži da se to stavi na dnevni red politike, kako treba da postupi?

Na primjer, biće im potrebni novi zakoni o zaštiti životne sredine, zdravlju i zaštiti radnika i potrošača, kao i oni o finansijskim tržištima i tržištu hartija od vrijednosti. U vrijeme kada su Latinskom Amerikom uglavnom vladali diktatori, borci za demokratiju organizovali su narodni otpor boreći se protiv korupcije koja je preovladavala u autokratskim režimima tog vremena. U isto vrijeme, ta nova demokratija može da bude pomračena skandalima koje objelodanjuje slobodna štampa. Ukoliko lideri reformi ne ostavljaju utisak da sami posjeduju integritet, cjelokupan antikorupcijski napor može da bude osujećen, a javna podrška reformama da splasne. To ne znači da je korupcija ograničena samo na situacije gdje su pravila ili beskorisno restriktivna ili pretjerano labava. Demokratiju mora da odlikuje transparentnost i posvećenost transparentnosti. U svakom trenutku u Sjedinjenim Američkim Državama je veliki broj političara pod istragom.

Nezavisni i slobodni mediji 15. Imajući sve ovo na umu, razvoj koherentne i obuhvatne strategije mora da napadne nekoliko frontova. To tijelo je dalje odgovorno nekom drugom, a na kraju odgovara građanima koji svoju ocjenu iskazuju na izborima.

Antikorupcijski priručnik-2011 - Pošteni javni službenici mogu jednostavno da odbiju da se upuste u podmićivanje.

Razlozi za objavljivanje Priručnika Fenomen korupcije postaje globalno prepoznat kao osnovna prepreka razvoju i demokratizaciji država. BiH nije nikakav izuzetak, jer korupcija ozbiljno prijeti da ugrozi sve ono što je postignuto u postkonfliktnom periodu u procesu izgradnje države i njenih institucija. Edukacija o uzrocima i posljedicama kao i načinima sprečavanja korupcije neizbježni je dio održive i sveobuhvatne borbe protiv korupcije. S druge strane, objavljivanje Priručnika dobija još veću važnost kada se uzme u obzir da je do sada u BiH objavljen i preveden veoma skroman broj publikacija o mehanizmima borbe protiv korupcije, te njenim uzrocima i posljedicama. U tom smislu, prevođenje i objavljivanje Antikorupcijskog priručnika predstavlja doprinos Transparency Interantional Bosna i Hercegovine TI BiH edukaciji o problemu korupcijie. Srđan Blagovčanin Izvršni direktor Transparency International BiH TI Antikorupcijski priručnik Kada se pogleda u prošlost, čini se da razdoblja imaju poseban duh, koji prepoznaju istoričari. Da li je moguće prepoznati duh današnjice, i ako jeste, šta treba da uradimo sa tim nalazom? Priče o duhu vremena su u dvadesetom stoljeću često koristili birokrate i tirani, kako bi prigušili kritike onih koji su se protivili njihovim vizijama. Treba da zapamtimo, da pojedinci stvaraju duh doba u kojem žive, a da ga genijalne individue menjaju. TI Antikorupcijski priručnik TI Antikorupcijski priručnik SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA Džeremi Poup TI Antikorupcijski priručnik Naslov originala: TI Source Book 2000 Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System Autor: Jeremy Pope Prevod: Ustupljen od strane Transparentost Srbija i Misije OEBS-a u Srbiji Lektura: Lidija Dizdar Pripremu i štampanje izdanja za Bosnu i Hercegovinu finansijski su omogućili Centri civilnih inicijativa. Sistem društvenog integriteta 5. Stvaranje političke volje DRUGI DIO: Institucionalni stubovi sistema društvenog integriteta 6. Uloga izvršne vlasti 8. Nezavisne agencije za borbu protiv korupcije 12. Javne službe u službi javnosti 13. Nezavisni i slobodni mediji 15. Privatno-korporativni sektor TREĆI DIO: Propisi i postupci neophodni za funkcionisanje institucionalnih stubova 17. Međunarodni činioci i mehanizmi 18. Slobodni i pošteni izbori 19. Sudska revizija odluka organa uprave 20. Etika javnih službi, kontrola imovine i provjera čestitosti 21. Sukob interesa, nepotizam i kronizam 22. Javne nabavke — ili kako javni sektor sklapa poslove sa privatnim 23. Dobro upravljanje finansijama 24. Pravo na informaciju — informacija, budnost javnosti i javni spisi 25. Da se i građani čuju 26. Konkurencija i sprečavanje korupcije 27. Zakoni za borbu protiv korupcije 28. Istraživanja kao sredstvo za mjerenje napretka ČETVRTI DIO: Naučene lekcije 29. Naučene lekcije — izvještaj o napretku PETI DIO: Naučene lekcije 30. Prilikom definisanja ovog okvira, u Priručniku je zastupana potreba za usvajanjem sveobuhvatnog pristupa bilo kom antikorupcijskom reformskom programu. U njemu se takođe konstatuje da svako društvo, u bilo kojoj fazi razvitka, stvara niz ustanova i običaja koji zajednički služe kao sistem društvenog integriteta. Malo njih su kao takvi svjesno razvijeni, a većini je potrebna dorada. Konačni cilj stvaranja sistema društvenog integriteta je da od korupcije načini rizičan i neisplativ poduhvat. Prioritet treba da bude smanjivanje mogućnosti da korupcija uopšte i nastane, ali na načine koji ne bi nametnuli neopravdane troškove ili nepotrebna ograničenja koji mogu da ometaju ljude da efikasno rade svoj posao. Potraga za integritetom ne treba da proizvede nefunkcionalnu državu. Prvi dio Priručnika se bavi izazovima i postavlja koncept sistema društvenog integriteta, obezbjeđujući okvir u kome se raspravlja o različitim pristupima najvažnijim pitanjima. Oni nisu ograničeni samo na zvanične strukture države već uključuju medije, privatni sektor i građansko društvo. Bilo koji sistem integriteta koji funkcioniše mora da bude ukorijenjen u širokoj oblasti koju predstavljaju stavovi i očekivanja javnosti. On takođe treba da bude u stanju da se uhvati u koštac sa širom javnošću koja je istovremeno i izvor ravnodušnosti prema korupciji i koja daje mito. U njemu se ne razmatraju samo birokratska procedura i primjena zakona već i potreba za širim reformama. Četvrti dio daje kratak pregled pouka koje su se do danas mogle izvući iz globalne bitke protiv korupcije. Previše obimna da bi se mogla kompletno štampati, ona je dostupna na prezentaciji TI na internetu, kao i na kompakt-disku. Uporedo sa stalnim promjenama prakse, i ova kompilacija se stalno dopunjuje. Pored toga, sačinjen je izvjestan broj specijalističkih studija i one su takođe dostupne na internetu. One će biti dopunjavane progresivno, kako projekat bude napredovao. Detaljnije o novostima u vezi sa ovim pitanjem može se naći na prezentaciji TI na internetu. Oni koji žele da budu u toku sa razvojem događaja treba da se prijave na prezentaciji TI na internetu kako bi putem elektronske pošte bili obavještavani o izmjenama i dopunama. TI Antikorupcijski priručnik vii SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA Reakcija na prvi TI Priručnik je bila toliko pozitivna da bi posao potpune prerade i daljeg razvoja originala bio zastrašujući da nije bilo pomoći dobijene od izvjesnog broja aktivista unutar TI pokreta. To su bez posebnog reda u navođenju Anđela Gorta Angela Gorta , Barbara Hajman Barbara Hayman , Bertran de Spevil Bertrand de Speville , Čarls Sampford Charles Sampford , D. Macdonald , Dani Kaufman Dani Kaufmann , Denis Ficdžerald Denis Fitzgerald , Dru Mekej Drew McKay , Frenk Fogel Frank Vogl , Geri Parfit Gerry Parfit , Gesner Hoze de Olivera Filo Gesner José de Olivera Filho , Gaj Den Guy Dehn , Hansjorg Elshorst Hansjorg Elshorst , Hauard Viton Howard Whitton , Inese Vojka Inese Voika , Džefri Tan Jeffry Tan , Džim Vesberi Jim Wesberry , Džon Fenelej John Feneley , Džon Gitongo John Githongo , Džud Karej Jude Carey , sudija Majkl Kirbi Justice Michael Kirby , K. Gopakumar , Kevin Ford Kevin Ford , K. Joseph , Kim Barata Kim Barata , Lans Lindblum Lance Lindblom , Mark Piet Mark Pieth , Majkl Heršman Michael Hershman , Majkl Lipe Michael Lippe , Majkl Valer Michael Waller , Majkl Vien Michael Wiehen , Murej Pitri Murray Petrie , Nensi Zuker Nancy Zucker , Olusegun Obasandžo Olusegun Obasanjo , Pam Nadarasa Pam Nadarasa , Peter Ajgen Peter Eigen , Piter Ruki Peter Rooke , Peter Langset Petter Langseth , Pirs Kejn Piers Cain , Pušpa Neir Pushpa Nair , Ričard Alen Richard Allen , Ros Džouns Ross Jones , ser Džon Robertson Sir John Robertson i Tunku Aziz Tunku Aziz. Ana Lajons Anne Lyons je pripremila indeks. Šahzrad Sedih Shahzrad Sedigh je ponovo sredio rukopis, a Česlav Donjevski Czeslaw Doniewski je pokazao neograničeno strpljenje prilikom sklapanja konačnog materijala. Postoje i drugi, previše brojni da bi se ovdje naveli, a ja se samo nadam da im je u tekstu dato odgovarajuće priznanje. Ilustracija je djelo sedamnaestogodišnje Danijele Bigošove Daniela Bigosová iz Spiskih Podhradija Spiske Podhradie , učenice srednje škole u Levoci Levoca u Slovačkoj. Pobjednički posteri se koriste kao simbol Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije u Slovačkoj. Moram ponovo da izrazim zahvalnost Suzani Roz-Akerman Susan Rose-Ackerman , začetniku nove političko-ekonomske literature o korupciji, koja je bezgraničnim strpljenjem pomogla da originalno izdanje pređe težak put od nejasnog nacrta do konačne verzije. Fric Hajman Fritz Heimann je takođe bio vjerni saveznik tokom cijelog procesa. Ford fondacija, koja je podržavala projekat od početka 1995. Mnogi su pomogli, ali ja moram da na sebe preuzmem odgovornost za sve iznesene stavove. Džeremi Poup Jeremy Pope London, septembar 2000. Korupcija će uvijek cvjetati u tmini totalitarizma, autoritarizma i diktature — režima koji koncentrišu vlast u rukama malog broja ljudi. Apsolutizam i diktatura, po definiciji, imaju mnogo manje potreba za etičnošću nego što ih ima demokratija. U totalitarnim režimima korupcija je često direktno povezana sa kršenjem ljudskih prava. U Latinskoj Americi mnogi diktatori su godinama opravdavali svoju vladavinu upirući prstom na korumpirane režime iz bliske prošlosti. Te iste diktature često su bile samo paravan za lopove i prevarante. Građani i novinari su u takvim prilikama bili lišeni pravnih mogućnosti neophodnih da u okviru kompetentnog i kredibilnog pravosudnog sistema razotkriju drskost i podmitljivost svojih vlada. Istovremeno, korupcija se najbolje razotkriva i najbolje napada u demokratiji. Ona se jedino može istražiti i iskorijeniti u sredini u kojoj postoje pluralizam, tolerancija, sloboda izražavanja i lična bezbjednost pojedinca — dakle u sredini koju samo demokratija može da obezbijedi. Ovim se, međutim, ne tvrdi da je demokratija imuna na korupciju. Ne budimo toliko naivni da vjerujemo da korupcija prožima samo one organizacije koje djeluju van zakona ili da je korupcija ograničena na oblast međunarodne špijunaže. Ne može se poreći da takve kriminalne aktivnosti često prizivaju avet korupcije. Međutim, ove aveti su se nadvile i nad državnu vlast, kako u razvijenim zemljama tako i u zemljama u razvoju, od Evrope do Latinske Amerike. Velike organizacije privatnog sektora takođe su iskoristile poštovanje proisteklo iz formalne legalnosti njihovih djelatnosti. One ruše povjerenje javnosti oslanjajući se na mito kao standardnu i prihvaćenu poslovnu strategiju. Takva strategija im donosi nezasluženu finansijsku dobit. Moramo se prisjetiti i gotovo stalnih preusmjeravanja javnih fondova na privatne bankovne račune i na povećanje imovine vladinih i vojnih zvaničnika. Opšta je i pronevjera strane pomoći i donacija namijenjenih razvoju i ublažavanju patnji koje su prouzrokovali ratovi ili prirodne nepogode; bar dio ovih fondova često se koristi za bogaćenje korumpiranih zvaničnika. Jedno od najtužnijih lica korupcije pojavljuje se u najsiromašnijim zemljama utonulim u bijedu i društveno-ekonomsku nejednakost. Pa ipak, korupcija javnih službi nastavlja da cvjeta. U tim državama podmićivanje javnih službenika znači potkradanje siromašnih slojeva. Neposredne posljedice podrazumijevaju ne samo dalje osiromašenje naroda već i slabljenje demokratskih ustanova. U vrijeme kada su Latinskom Amerikom uglavnom vladali diktatori, borci za demokratiju organizovali su narodni otpor boreći se protiv korupcije koja je preovladavala u autokratskim režimima tog vremena. Pad mnogih diktatura Latinske Amerike u velikoj mjeri je bio rezultat bijesa naroda zbog korumpiranosti njihovih režima. U nekim prilikama, međutim, isti ljudi su bili razočarani korupcijom koja je zavladala i u demokratskim režimima, tako da su čak uz dobrodošlicu dočekivali nove diktature. U stvari, mnoge od diktatura koje su zavođene kao rezultat dvorskih udara ili vojnih pobuna licemjerno su se pozivale na korupciju demokratskih režima. Nacija koja izraste iz represivnog sistema ne mora biti svjesna širine korupcije u prošlim režimima, u kojima nije bilo dozvoljeno istraživanje i obavještavanje putem sredstava javnog TI Antikorupcijski priručnik ix SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA informisanja. U isto vrijeme, ta nova demokratija može da bude pomračena skandalima koje objelodanjuje slobodna štampa. Nedostatak transparentnosti u nedemokratskim režimima stvorio je kod građana pogrešan utisak da je demokratija u svojoj biti podložna korupciji. Demokratske vođe suočene su sa odgovornošću da objasne i isprave ovaj pogrešan utisak. Demokratiju mora da odlikuje transparentnost i posvećenost transparentnosti. Najdjelotvorniji čuvari transparentnosti, ipak, moraju biti sami građani, organizovani u tom cilju. Njihove organizacije moraju da razvijaju svijest i da se žestoko zalažu za transparentnost unutar državnih granica i izvan njih. Moćne finansijske organizacije učinile su da korupcija postane globalno prihvaćeno sredstvo poslovanja, te borba protiv korupcije mora da se odvija i na globalnom nivou. Ukoliko narod ne radi na očuvanju svoje demokratije, ukoliko mu nedostaje građanska vrlina i odgovorna vlada, tada demokratija svakako pada kao plijen korumpiranih grabljivaca. Većina naroda smatra svojom obavezom da ne odbacuje legitimno izabranu vladu. Postepeno učvršćujemo svoj unutrašnji i spoljni mir. Legitimne vlade su sada u mogućnosti da pokrenu institucionalne reforme neophodne za modernizaciju našeg društva i da podstiču humani razvoj. Na nesreću, stalni skandali u vezi sa korupcijom obeshrabruju naše ljude. Očekivanja od narodnih ustanaka ili državnih udara ponovno oživljavaju u nekim zemljama. Političke partije, tradicionalna uporišta demokratskog sistema, uzdrmane su lošom reputacijom, a sve ih više osuđuju i građani koji se udaljuju od procesa donošenja odluka. Pošto građani sve više napuštaju političke partije, demokratija rizikuje da postane ambivalentna i nemoćna formalnost. Savremena tehnološka kultura dala je prevelik značaj potrošnji i posjedovanju dobara. Lični uspjeh i ugled sve se više mjere materijalnim bogatstvom, a ne doprinosom pojedinca društvenoj zajednici. To našu civilizaciju vodi u gubljenje moralnosti koja se jedino može nadoknaditi obrazovanjem. Moramo probuditi duh građanske dužnosti, naročito kod mladih ljudi. U učionicama i debatnim dvoranama moramo podučavati o građanskoj odgovornosti i njegovati opredjeljenje za ono što je društveno korisno. Materijalno bogatstvo mladima se mora predstaviti kao sporedna vrijednost u poređenju sa blagostanjem građanskog života. Društveni kapital mora da nadvlada finansijski kapital jer kultura okrenuta isključivo gomilanju materijalnog bogatstva predstavlja plodno tlo za korov korupcije. Širom svijeta odvažne vođe utiru put i ukazuju u kom pravcu treba usmjeriti narodne zahtjeve za organizovanje akcije kojom se poziva na otvorenu i odgovornu vlast. Pohvala i aktivna podrška moraju se pružiti onima koji se bore za otvorenu i časnu vlast, često protiv moćne i učvršćene elite. Na neki način, oni izgledaju kao nemoćni David koji se bori protiv nadmoćnog Golijata. Kako se, međutim, nedavno pokazalo u mnogim zemljama, Davidov duh i volja nastavljaju da trijumfuju nad zastrašujućom moći Golijata. Kada građani traže odgovorniju i pošteniju vlast, oni izražavaju svoj gnijev protiv korupcije, prakse koja ponižava siromašne prisiljavajući ih da podmićuju sitne činovnike samo da bi oni obavljali svoj posao. Tako propada pošteni trgovac, tako jača partnerstvo beskrupuloznih stratega trgovine i nečasnih činovnika i kao rak se širi pustošeći sve što je valjano u društvu. Ne gubimo nadu u zaustavljanje raka korupcije. Koliko god govorili o globalizaciji korupcije, moramo spremno dočekati i opšti talas plime javnih zahtjeva za dobrom vladom. Nacionalne vođe danas počinju da prihvataju da se o korupciji mora govoriti i na domaćoj i na međunarodnoj sceni. Poslije završetka hladnog rata na tokove pomoći se još više pazi, a svrha humanitarne pomoći sada je pomoć ljudima, a ne kupovina prijatelja, makar i korumpiranih, u zemljama trećeg svijeta. Ako nemaju slobodu da postavljaju pitanja ili da utiču na promjene, ljudi nemaju ni moć. Umjesto toga, uhvaćeni su u sistem površne demokratije. Jedna od najvažnijih sloboda u demokratiji jeste sloboda štampe. Kada se uguši glas jednog muškarca ili žene, svi glasovi su u opasnosti da budu ugušeni. Ako se skriva i najmanji djelić istine, može da se rodi velika laž. Svako građansko pravo, iako garantovano zakonom, nestručne i korumpirane vođe mogu da prekrše. Prava se mogu mnogo lakše zaštititi i ponovo uspostaviti tamo gdje postoji slobodna štampa koja razotkriva takve vođe i otvara raspravu o njihovoj stručnosti. Ona je vječiti zadatak ukoliko želimo da sačuvamo vlast od korupcije. Naš budući rad mora da uključi borbu za transparentnost i istinu i kod naših političkih i ekonomskih vođa. Međutim, treba da bude jasno da korupcija nije samo korišćenje političke moći za ličnu dobit. Ona je mnogo više od dosluha javnih službenika i poslovnog svijeta radi postizanja nelegalne ili nemoralne dobiti. Korupcija ima i mnoge druge dimenzije koje nisu podložne pravnim sankcijama i nisu uvijek, ni na svakom mjestu, dostupne ispitivanju javnog mnjenja. Mora se znati da je korupcija i neuspjeh političkih i vladinih predstavnika da ispune svoju obrazovnu ulogu, što je njihova obaveza u demokratiji. Licemjerni govori, kada se ljudima saopštava samo ono što žele da čuju, a stvari ne nazivaju svojim pravim imenom samo zbog što boljih izbornih rezultata, predstavljaju praksu u kojoj se korumpiraju i degradiraju pojedinci, društva i demokratski sistemi. Licemjerni govori se, međutim, mogu čuti i u domenu međunarodnih odnosa. To predstavlja korupciju u širem smislu. Postoji i korupcija koja slabi povjerenje među narodima. Korupcija je kada se uspjeh mjeri političkom karijerom stečenom na izborima koji su dobijeni skrivanjem istine ili njenim prećutkivanjem do trenutka pogodnog po izbore. Korupcija je i kada činovnici i političari koriste raspodjelu privilegija i sinekuru kako bi političke partije i druge organizacije lišili njihovih etičkih principa i intelektualne snage. Korupcija je i kada se zaboravi da učešće u politici ili vlasti zahtijeva pripremanje, nesebičnost, spremnost da se služi drugima i dosljednost u onom što se radi i onom što se govori. Međutim, ne smijemo zaboraviti ni to da izabrani službenici nisu jedini krivci za korupciju. Postoje oblici korupcije koji izrastaju iz pogrešno shvaćene odanosti, krajnje pomirljivosti i oportunizma potčinjenih. Moramo se zapitati o mogućim posljedicama korupcije koja leži u prikrivanju činjenica i lažnoj odanosti. Mora se shvatiti da postoji i odgovornost glasača da od budućeg službenika vlade traže poštenje, dar, sposobnost, istinoljubivost i poštovanje ovih vrijednosti. Onaj kome nedostaju te vrijednosti, ali ne i politička ambicija, uvijek će biti spreman da preokrene oruđe demokratije u ostvarivanje sopstvene želje za moći. Nisu sve uništene demokratije nestale u državnom udaru ili u pobuni. Glasanje je građansko pravo, ali mnogi građani zaboravljaju svoju obavezu da to pravo odgovorno ostvaruju. Tokom parlamentarnih izbora koji su održani u martu 1933. TI Antikorupcijski priručnik xi SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA U Meksiku u XVII vijeku jedna od najvećih pjesnikinja ove zemlje, Sor Huana Ines de la Kruz1, upitala je: Čija je krivica veća u zajedničkom grijehu? One koja griješi zbog plaćanja ili onog koji plaća za grijeh? Pjesnikinja želi da prikaže licemjerje muškarca koji prezire moral žene sa kojom čini grijeh. Vjerujem da njene reči odzvanjaju istinom i danas, u svijetu u kom se grešnici uzdižu na vrh bogatstva i moći. Korupcija zahtijeva dvije strane — podmićivača i podmićenog. Kada vodeći svjetski industrijalci praštaju podmićivanje u drugim zemljama, a osuđuju ga kod kuće, oni nisu krivi samo za korupciju nego i za primjenu dvostrukih standarda — za razvijeni svijet i za svijet u razvoju. Postojanje ovog dvostrukog standarda opasno je za sve angažovane strane — za bogate nacije koje čuvaju etiku za sopstvenu kuću i za siromašnije nacije čije su institucije podložne procesu korozije zbog korupcije. Počinioci korupcije u zemljama u razvoju nisu uvijek građani trećeg svijeta. U prethodnih nekoliko decenija, neke industrijske zemlje uplitale su se u političke procese zemalja u razvoju tako što su pružale podršku podmićenim vođama, održavale ih, pa čak i postavljale na vlast. Mnoge bogate nacije primjenjivale su dvostruke standarde u svojoj spoljnoj politici promovišući demokratiju kod kuće, a autokratiju u inostranstvu. Dvostruki standard ispoljava se i u tendenciji zapadnih zemalja da zanemaruju zakone protiv korupcije u zemljama u razvoju, dozvoljavajući čak svojim korporacijama da isplate mita izuzimaju iz poreske osnovice. Takve akcije bezobzirno zanemaruju potrebe krhkih novih demokratija da dokažu vrijednosti demokratskog sistema narodima koji su godinama živjeli pod totalitarizmom. Licemjerna retorika — još jedan tip dvostrukog standarda — može se čuti u domenu međunarodnih odnosa. On predstavlja korupciju u širem smislu, tip korupcije koja slabi povjerenje među nacijama. Kada vlade moćnih država ponude moralne dokaze da bi opravdale djela koja zapravo diktiraju lični interesi, one sprovode korupciju. Korupcija je i kada demokratske vlade, često proglašavajući se miroljubivima, dozvoljavaju industrijama svojih zemalja da snabdijevaju oružjem represivne režime koji krše ljudska prava ili ga prodaju zemljama u kojima se vodi građanski rat ili koje su poprište međunarodnih sukoba. Organizacija Transparency International je preduzela značajne korake u borbi protiv dvostrukih standarda korupcije. Ali mora se uraditi i više. Ovaj priručnik će, bez sumnje, biti dragocjen za dalji rad i pomoći će izgradnju standarda, a pružiće građanskom društvu — ništa manje nego tvorcima politike ili njenim izvršiocima — mnoštvo primjera najbolje prakse koje svaka zemlja može da zanemari samo na sopstvenu štetu. Kao što se mora raditi na stvaranju pripravnog i osposobljenog građanskog društva, tako se moramo boriti protiv korupcije vaspitavajući svoju djecu za borbu protiv zloupotrebe moći. Moramo se boriti protiv korupcije kao borci za građansku vrlinu, za kvalitet građanskog života koji se, izgleda, izgubio u proteklim godinama. Približavajući se novom milenijumu, potrebna nam je pomoć i podrška svakog od nas ukoliko želimo da postignemo ovaj cilj. Moramo sačuvati vjeru da možemo zaustaviti rak korupcije. Ukoliko govorimo o korupciji kao svjetskom problemu, onda moramo prihvatiti sveopštu plimu javnih zahtjeva za dobrom vladom. Nacionalne vođe počinju danas da shvataju da se o korupciji mora raspravljati na domaćoj i međunarodnoj sceni. Po završetku hladnog rata na puteve pomoći se više pazi, a humanitarna pomoć je danas namijenjena pomoći ljudima, a ne kupovini prijatelja, makar i korumpiranih, u zemljama u razvoju. TI Antikorupcijski priručnik xii Predgovor Svaki student političkih nauka nosi u svijesti sliku Evrope iz doba prosvijećenosti — doba velikih filozofskih rasprava o demokratskim vrijednostima, ustavu, slobodama i obavezama građana. Hajde da svi zajedno dočekamo zoru novog, globalnog doba prosvijećenosti. Radimo na preporodu ideja iz kojih su nikle naše demokratije i nastale naše vlade, jer bezbjedna budućnost će zavisiti jedino od odanosti ovim idealima. Ako uspijemo da ponovo razbuktimo našu strast za slobodom, istinom i pravdom, ostvarićemo naše snove i nadmašiti naše ciljeve. Kucnuo je čas da u potpunosti iskoristimo svoje mogućnosti i da odolimo iskušenju korupcije. Budimo pošteni prema našoj istoriji i počnimo da se pripremamo za budućnost. Oskar Arijas Sančez Oscar Arias Sánchez 2 San Hoze, Kostarika 2 Predsjednik Kostarike 1986—1990 , dobitnik Nobelove nagrade 1987, dr Arias je osnivač i donator organizacijeTransparency International i član njenog Savjetodavnog vijeća. Ne postoje ni prečice, niti laki odgovori. Pošast korupcije će uvijek, u ovom ili onom vidu, biti nad nama. Kako ulazimo u novi milenijum, svjesni smo da korupcija, u većoj ili manjoj mjeri, predstavlja ne samo prijetnju životnoj sredini, ljudskim pravima, demokratskim ustanovama i osnovnim pravima i slobodama već i usporava razvoj i produbljuje siromaštvo miliona ljudi širom svijeta. Ukoliko joj se dozvoli da izaziva iracionalno upravljanje motivisano pohlepom umjesto potrebama ljudi, i da ometa razvoj privatnog sektora, korupcija će čak osporiti i tu najosnovniju od ljudskih potreba — nadu. Na sreću, nastojanja cijelog svijeta da se poveća kvalitet upravljanja i odgovornosti nikada nisu bila veća ni u javnom ni i u privatnom sektoru, niti unutar međunarodnih ili nevladinih organizacija. Takođe je veoma izraženo vjerovanje da se povećanom transparentnošću može postići ne samo veća odgovornost već i da se to može učiniti uz najmanje troškove. Široko je rasprostranjeno i shvatanje da suštinske i trajne promjene stavova i ponašanja mogu da se postignu jedino udruživanjem svih snaga koje čine društveni trougao — države, privatnog sektora i građanskog društva — i to ne samo unutar država već i na međunarodnom planu. Postoji, takođe, sve šira svijest o činjenici da je demokratski napredak iz protekle decenije u opasnosti ukoliko eksplozija korupcije, kojoj smo svjedoci, ne bude obuzdana. Ukoliko se veliki broj ljudi u demokratskim sistemima u nastajanju razočara u demokratski eksperiment i počne da čezne za vremenima velike sigurnosti, postoji mogućnost da će stara i neuspješna sredstva biti ponovo oprobana, a njihovi životi dalje osiromašeni. Transparency International podržava tezu o gradnji partnerstva i koalicije za sprečavanje korupcije. U tom smislu ova knjiga predstavlja metodično sakupljanje svih dijelova i činilaca koji zajednički čine sistem društvenog integriteta — izraz koji je prvi put upotrijebljen u prvoj verziji ovog priručnika, ali je vrlo brzo ušao u rečnik reformatora. Usvajajući sveobuhvatni pristup i okupljajući sve glavne učesnike u procesu antikorupcijske reforme, država ili zajednica je u stanju da smanji korupciju do nivoa koji se može kontrolisati. Ništa od ovoga se ne može postići bez prosvijećenog i odlučnog političkog vođstva, bez visokog nivoa svjesnosti i podrške javnosti i bez motivisanog i dobro vođenog privatnog sektora. U mnogim zemljama najteži elemenat jednačine predstavlja razvoj snažnog građanskog društva koje želi i može da igra značajnu ulogu u stvaranju svog okruženja. Ova knjiga treba u velikoj mjeri da doprinese jačanju lidera građanskog društva obezbjeđujući im i razloge i primjere za dobru praksu. TI vjeruje da su uloge građanskog društva i privatnog sektora bile nedovoljno istaknute u prošlosti i radiće unutar svojih nacionalnih podružnica na postizanju napretka u ovoj oblasti. Kada su sadašnje razvijene ekonomije i same bile u procesu razvoja i imale osobine koje podjsećaju na osobine mnogih ekonomija trećeg svijeta današnjice i ekonomija u tranziciji, upravo je akcija građanskog društva i privatnog sektora bila ta koja se suprotstavila i uspješno obuzdala korupciju koja je tada ugrožavala njihov ekonomski razvoj. Mi smatramo da se istorija u ovom smislu može i mora ponoviti. Sada prevedena na oko 20 jezika, prethodna verzija je bila prilagođena različitim regionalnim i nacionalnim okvirima uzimajući u obzir različite nacionalne, sudske i upravne tradicije. Sam ovaj priručnik će biti postavljen na internet stranicu i tamo redovno revidiran i ažuriran. Peter Ajgen Peter Eigen Berlin, septembar 2000. Iz ove debate je izrasla potencijalno jaka globalna koalicija, koja ujedinjuje mnoge narode sa sjevera i juga, istoka i zapada, razvijene zemlje i zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji. Stavovi, ekspertize i sredstva su pokrenuti. Većina prihvata da je vrijeme za priču prošlo i da je vrijeme za djelovanje. U srcu ove koalicije leži razumijevanje da je uloga građanskog društva u svakoj zemlji od suštinske važnosti. Vlade ne mogu da se nadaju da će same moći da obuzdaju korupciju. Njima su potrebni, ali moraju ih i osvojiti, podrška i učešće aktivnog ali nezavisnog građanskog društva. Šta je još proizašlo iz ove globalne debate? Korupcija je endemska pojava i prisutna je svuda. Korupcija nije samo slučaj kad javni službenici zloupotrebljavaju svoj položaj, već su to svi slučajevi zloupotrebe svog položaja kad god je moguće steći laku zaradu. Prevaranti se predstavljaju kao vjerske vođe kako bi naveliko prevarili svoje sljedbenike, naročito u Sjedinjenim Američkim Državama. Radio-voditelji tajno primaju novac od onih koji su zainteresovani da njihove proizvode u pozitivnom kontekstu pomene ličnost kojoj se vjeruje. Aukcijske kuće koje su ranije uživale međunarodni ugled tajno lažiraju svoje cijene kako bi oštetili i svoje mušterije — i prodavače i kupce. Šef predsjednikovog obezbjeđenja je snimljen kako gotovinom kupuje prelazak opozicionog političara na drugu stranu. Svjetski servis BBC-a objavljuje 17. Guardian UK , 15. Caiden Asian Journal of Public Administration, Vol. Iskrivljavanjem procesa donošenja odluka o razvoju i regulatornih okvira, siromašnima se uskraćuje i efikasan dotok pomoći i nada za napredak kroz razvoj privatnog sektora. Podjednako i za bogate i siromašne, ulozi su visoki. Ostavljena po strani umjesto obuzdana, korupcija će vjerovatno da naraste — ona se s pravom poredi sa kancerom. Samo jedan od primjera je država koja je otpustila svog glavnog revizora Auditor-General kad je on prijavio korupciju u vladi, da bi kasnije bila svjedok spektakularnog ubistva ministra u vladi i osude na smrt dvojice njegovih kolega zbog organizacije ubistva. Nju može da inicira bilo koja strana u transakciji: službeniku može biti ponuđeno mito ili službenik može da zahtijeva ili čak iznuđuje nezakonito plaćanje. Oni koji nude mito to mogu da čine bilo zato što žele nešto na šta nemaju pravo, plaćajući službenika kako bi zaobišli pravila, bilo zato što vjeruju da im službenici neće dati ono što im pripada ukoliko nešto ne ponude. Siromaštvo bi moglo da pothranjuje sklonost, ali realne strategije koje smanjuju mogućnost mogu da budu, i jesu, stvorene. Stoga, strategije za obuzdavanje korupcije treba da budu usmjerene na oba činioca. Ovim treba obuhvatiti i onog koji mito daje i onog koji mito prima. Štaviše, da bi strategija bila uspješna, potrebno je da se bavi ne samo pitanjem primjene zakona i gonjenjem, već i prevencijom i obrazovanjem zajednice. Taj sistem ravnoteže je načinjen da omogući uzajamnu kontrolu različitih grana i organizacija vlasti, uredi sukobe interesa u javnom sektoru, djelotvorno disperguje moć i ograniči situacije pogodne za korumpirano ponašanje. Borba protiv korupcije, međutim, nije cilj sam po sebi, to nije lažni krstaški rat za ispravljanje svih nepravdi svijeta. Borba protiv zloupotreba dio je šireg cilja da se stvori uspješnija, pravednija i sposobnija vlada. Reformatori se ne bave samo borbom protiv korupcije kao takvom, već preokretanjem njenog negativnog uticaja na razvoj i društvo u cjelini. Na taj način, reformatori pomažu da se podigne standard života siromašnih i postigne veće poštovanje ljudskih prava svih građana. Mudar reformator zna da se korupcija ne može nikada u potpunosti iskijoreniti. U mnogim stvarnim okolnostima to bi, jednostavno, bilo siuviše skupo. Slijepa usmjerenost samo na sprečavanje korupcije može takođe da ima negativan uticaj na lične slobode i osnovna ljudska prava. Korumpirani programi i usluge teško da se u cjelini mogu ukloniti; birokratsko diskreciono odlučivanje koje često otvara vrata donošenju korumpiranih odluka vjerovatno će i dalje biti neophodno za uspješnu administraciju, a snažna državna prinuda i mjere odvraćanja su sve drugo samo ne jeftine. Tako se može reći da cilj nije uspostavljanje potpune ispravnosti, već postizanje suštinskog porasta poštenja, pa tako i efikasnosti i pravičnosti vlade. TI Antikorupcijski priručnik Sažetak Onda, gdje treba da počne borba protiv korupcije? Najprije treba shvatiti osnovne uzroke, propuste u zakonu i podsticaje koji hrane korupciju na svim nivoima. Ukoliko ne shvati situaciju, reformator će imati male šanse za uspjeh. Niko dosad nije pronašao održivi društveni poredak u kome društvo vjeruje da njegove vođe treba radije da promovišu svoje lične interese na račun interesa zajednice. U zemljama u kojima vlada opšte uvjerenje da je to slučaj, stepen bijesa javnosti koji je pratio pad takvih vođa sigurno ukazuje na njihovo potpuno odbacivanje takvog ponašanja. Sljedeći korak je postavljanje pitanja koji su osnovni tipovi korupcije koji se javljaju unutar javnog sektora. Nju praktikuju javni službenici koji su veoma slabo plaćeni i zavise od sitnih davanja korisnika za svoje usluge, kako bi prehranili porodice i platili dječje školarine. Po nekim mišljenjima, ovaj tip korupcije pomaže i preduzećima i pojedincima da doskoče zahtjevima vlasti — da smanje kašnjenja i izbjegnu teret nekih propisa i poreza. Takva korupcija na niskom nivou može biti obmana i, u stvari, biti znak mnogo štetnije forme korupcije — korupcije sa slabo plaćenim javnim službenicima koji su možda čak i kupili svoja zaposlenja koji su obavezni da obezbijede dobit za svoje pretpostavljene ili da stvore prihod za vladajuću stranku. Takođe, posljedica sitnog podmićivanja može biti izrazito nesrazmjerna, kao kada carinik radi nekoliko dolara propušta kontejnere sa skupom robom bez plaćanja carine. Iako malih razmjera, ukoliko se energično ne napadne, ovo sitno pomoćno podmićivanje može hraneći samo sebe da proizvede korupcionu spiralu. Često je sitna korupcija samo odraz mnogo opasnijih oblika korupcije na višem nivou. Nju često podstiču izvoznici iz zemalja posebno razvijenih koji mogu svjesno ili nesvjesno da za plaćeno mito traže poreske olakšice i koji odbijaju da korupciju javnih službenika izvan svojih granica posmatraju kao kriminalno ponašanje. To ne znači da je korupcija ograničena samo na situacije gdje su pravila ili beskorisno restriktivna ili pretjerano labava. Podsticaji za davanje i traženje mita postoje uvijek kada vladin službenik ima ekonomsku moć nad privatnom firmom ili pojedincem. Nije bitno da li je moć opravdana ili neopravdana. Kada se jednom ustanovi šema uspješnog podmićivanja, korumpirani službenici su podstaknuti da povećavaju visinu zahtijevanog mita i da pronađu druge načine da izvuku novac. Službenici mogu da odbiju da usluže klijente sve dok se ne plati mito. Oni mogu da osmisle projekte javnih nabavki veoma velikih razmjera i sa dosta specijalizovane opreme i tako stvore uslove za velika podmićivanja koja ostaju skrivena. Oni mogu da budu naklonjeniji skupim novim infrastrukturnim projektima koji mogu da povlače veliko mito, za razliku od slabije plaćenih radno intenzivnih projekata kod kojih se ne može očekivati mito. Oni mogu lično da primaju novac za otkrivanje tajne informacije o privatizacionim projektima i da favorizuju ljude iznutra. Jednom plaćeno mito ugovarač posla bi mogao da nadoknadi ako ne povećanom cijenom, onda pružanjem manjeg kvaliteta. Nijedan od ovih primjera ne pokazuje uspješnu upotrebu TI Antikorupcijski priručnik xix SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA mehanizma cijena u javnom sektoru. Svi oni obuhvataju loše javne i privatne izbore i rizikuju nametanje visokih troškova društvu — troškova koji često padaju na pleća onih koji najmanje mogu da podnesu teret. Pošto je tako, vlade i građani na ovo ne treba da odgovaraju tolerantnošću. Naprotiv, oni moraju snažno da djeluju da bi ojačali svoj sistem društvenog integriteta. Politika borbe protiv korupcije ima nekoliko elemenata koji su zajednički za svako društvo: reforma suštinskih programa; promjene u strukturi vlasti i njenih metoda obezbjeđivanja odgovornosti; promjene moralnih i etičkih stavova; i, možda ono najvažnije, učešće i podrška vlade, sektora privatnog biznisa i građanskog društva. Izazovu se ne može odgovoriti prostim institucionalizovanim ili pravnim pristupom. Svi moraju da budu uključeni. Alternativa, sjedenje skrštenih ruku, jednostavno nije moguća. Ostavljena po strani, korupcija može samo da buja i raste. Konačno, ona ima sposobnost da smrtno ugrozi legitimitet vlade, a na kraju i države. Da bi se smanjio podsticaj za korupciju, ovaj priručnik pridaje veću pažnju mjerama za postizanje odgovornosti i promjenama stavova nego reformama osnovnih programa. Mjere odgovornosti često mogu da se relativno brzo pokrenu i mogu da pomognu stvaranju situacije u kojoj većina građana i javnih službenika više ne toleriše korupciju. Drugo, načini uvođenja veće odgovornosti su relativno lako razumljivi i izgleda da se mogu prenijeti iz jedne države u drugu. Nasuprot tome, suštinska reforma politike koja obuhvata takve zadatke kao što su reforma zakonodavstva i poreskog sistema i eliminisanje neopravdanih programa koji pospješuju mito svakako je mnogo teži zadatak za koji je potrebno vrijeme. To je poduhvat koji mora biti usklađen sa posebnim potrebama i problemima svake pojedinačne nacionalne države — poduhvat koji prevazilazi obim jedne opšte knjige. Uspješne antikorupcijske reforme su rijetke a, na nesreću, neuspjesi su brojni. To ne treba da nas obeshrabri, već iz toga treba da izvučemo pouke. Imajući sve ovo na umu, razvoj koherentne i obuhvatne strategije mora da napadne nekoliko frontova. Većina zemalja, međutim, neće moći da uradi sve odjednom. Reformatori koji su tome posvećeni treba da utvrde gdje leže najveći problemi i koja će vrsta politike biti najuspješnija. Oni takođe moraju da znaju kako su povezane različite strategije: ukidanje kontrole nad slobodom štampe imaće malo uticaja ako izvještači nemaju odgovarajući pristup podacima vlade, isto kao što ni postojanje zakona protiv korupcije neće imati efekta ukoliko je primjena zakona loša i korumpirana. Mada je primjena prava koju obezbjeđuje državna prinuda van svake sumnje značajna, strategija koja se usredsređuje samo na primjenu prava gotovo će sigurno propasti i malo je vjerovatno da će stvoriti održivu etičku sredinu kojoj će korupcija biti nepoznata. Potrebne su i šargarepe i štapovi. Diskreciona moć odlučivanja javnih službenika i odgovarajuće mogućnosti za zloupotrebu moći mogu se smanjiti putem širokog sistema reformi usmjerenih na reorganizaciju i izmjenu javnih programa. Ove promjene neće naprosto smanjiti podsticaje za podmićivanje, već će takođe usmjeriti poslovne transakcije svih vrsta i, uopšte, poboljšati pristup ljudi javnim službama. Reforme mogu da podrazumijevaju ukidanje korumpiranih programa koji nisu opravdani TI Antikorupcijski priručnik xxi SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA sa stanovišta javne politike — neki programi možda imaju malo toga što ide u prilog njihovom trajanju osim što stvaraju ličnu korist službenika! Druga mogućnost je da se programi i postupci pojednostave kako bi postali efikasniji. Koje su druge mogućnosti za reformu određenih programa? Slično, diskreciona ovlašćenja birokratije bi se mogla svesti na minimum. U slučajevima kada se ona moraju zadržati, službenicima bi trebalo dati jasna pisana uputstva za izvršavanje njihove dužnosti. Privatizacija državnih preduzeća takođe može da smanji mogućnosti za korupciju unutar vlade ali sam proces privatizacije mora biti transparentan da ne bi podlegao korupciji, a privatni monopoli koji mogu da nastanu kao posljedica privatizacije moraju da budu pravno uređeni kako bi se spriječile zloupotrebe. Ili obrnuto, policiji se mogu dati nadležnosti koje se preklapaju tako da nijedan službenik ne može da garantuje prekršiocu zakona da neće biti uhapšen. Lista mogućih reformi vladinih programa je dugačka. Umjesto sprovođenja reformi posebnih programa, pažnju treba usmjeriti na prevenciju korupcije kroz reorganizaciju vlade. To uključuje promjenu načina na koji vlada radi. Kako se ovo može postići? Davanjem odgovarajućih plata državnim službenicima i političarima tako da poštena karijera u javnoj službi predstavlja razuman izbor za kvalifikovane ljude; demistifikacijom i depersonalizacijom vlade — omogućavanjem pristupa informacijama, obavještavanjem građana o njihovim zakonskim pravima u odnosu na vladu, štampanjem radnih priručnika koji su lako dostupni strankama ministarstava i onima koji imaju poslovne ugovore sa vladom, svođenjem kontakata licem u lice na najmanju moguću mjeru — uvođenjem elementa neizvjesnosti kao što je, na primjer, rotacija osoblja tako da korisnici ne mogu da znaju sa kojim će službenicima poslovati. Opseg mogućnosti promjena načina djelovanja vlade je obiman. Bez obzira na to koje mogućnosti postoje, reforme u javnim programima i procedurama ne mogu se sprovesti izolovano. Pouzdan zakonski okvir mora da postoji da bi podržao administrativne reforme. Ipak, u mnogim zemljama ni tužioci ni sudije se ne poštuju dovoljno, a odgovarajući zakoni su loši i neefikasni. Treba razmotriti nekoliko tipova reformi da bi se osnažila primjena antikorupcijskih mera. Nezavisni isljednici, tužioci i sudije mogu tako da se konstituišu da svoje profesionalne dužnosti obavljaju na transparentan i nezavisan način i vladavinu prava primjenjuju protiv svih koji ih krše. Potrebno je obezbijediti odgovarajuća ovlašćenja istražnim organima i tužilaštvu u skladu sa međunarodnim normama o ljudskim pravima , uključujući pristup vladinim dokumentima, te ugovore o uzajamnoj pravnoj pomoći sa relevantnim državama i preispitivanje postojećeg dokaznog postupka i kazni za korupciju da bi se utvrdilo da li odgovaraju trenutnom stanju. Mehanizmi transparentnosti koji ukidaju imunitet koji visoki javni službenici uživaju na osnovu svoje funkcije mogu takođe da budu uključeni u reforme mjera za obezbjeđenje primjene prava. To se odnosi i na razvoj načina za stvaranje boljih i efikasnijh žalbi bez obzira na to da li se one podnose unutar javnih službi ili ih upućuju članovi društva. I postupci za kažnjavanje onih koji su uključeni u korupciju unutar države, ali koji ne podliježu jurisdikciji te države, trebalo bi takođe da se ozbiljno razmotre u okviru napora za sprovođenje antikorupcijske reforme. Sankcije građanskog prava, crna lista korupcionaških firmi, sporazumi za izručenje i druge zakonske odredbe koje omogućavaju da profit dobijen korupcijom bude blokiran i oduzet u zemlji ili van nje — sve su to moćna sredstva za odvraćanje od mogućeg bavljenja korupcijom. TI Antikorupcijski priručnik xxiii SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA Zajednički činilac svih antikorupcijskih napora, bez obzira na to da li oni uključuju promjene javnih programa, reorganizaciju vlade ili jačanje primjene zakona, jeste uživanje podrške javnosti. Antikorupcijska kampanja ne može da uspije ako javnost ne stoji iza nje. Ipak, to je neninovno ako želimo da se dogode suštinske promjene. Ljudi moraju da shvate ozbiljnost problema korupcije i šta se može učiniti u tom smislu — grupe građanskog društva vjerske vođe, poslovne organizacije, strukovna udruženja i ad hoc grupe u partnerstvu sa vladom i privatnim sektorom igraju važnu ulogu u skretanju pažnje javnosti na štetu koju prouzrokuje korupcija. Može se preduzeti nekoliko koraka. Najprije bi trebalo ispitati kako javnost gleda na postojeće nivoe korupcije i na sredinu u kojoj se ona odvija da bi se odredio reper na osnovu koga će se mjeriti napredak antikorupcijske reforme. Drugo, zakonodavno i administrativno okruženje treba da obezbijede i omoguće uslove za razvoj slobodne štampe. Uz to, sredina u kojoj djeluje građansko društvo treba da bude primjerena slobodnom i demokratskom društvu. Osnivanje nevladinih organizacija i drugih ustanova građanskog društva treba da bude jednostavno pri čemu treba voditi računa o zloupotrebama pri korišćenju forme neprofitne organizacije , a pravila o njihovoj registraciji treba da budu jednostavna i jeftina. Osnivanje građanskih grupa treba da bude pravo, a ne privilegija. Nacija koja ozbiljno shvata borbu protiv korupcije takođe bi trebalo da osnuje nove ustanove ili da ojača postojeće, kako bi posebno vršile neke funkcije tokom antikorupcijskog mandata. Mada postoji izvjestan broj različitih modela, svaki mora da obezbijedi da ustanova raspolaže odgovarajućim osobljem i sredstvima. Ukoliko bi bilo drugačije, dugačak spisak nedjelotvornih primjera antikorupcijskih mera koji se mogu naći širom svijeta samo bi se produžio. Jedna od mogućnosti je osnivanje nezavisne Komisije za borbu protiv korupcije, kakva postoji u Hongkongu, sa širokim ovlašćenjima da istražuje i da krivično goni, i sa mandatom za obrazovanje javnosti. Takva komisija mora u pravom smislu biti nezavisna u odnosu na one koji upravljaju zemljom, ali potčinjena vladavini prava jer se u suprotnom rizikuje da ona sama postane sila represije. Aksiom je da pristup koji se zasniva na prinudnom obezbjeđenju primjene prava ima šanse za uspjeh samo tamo gdje već postoji funkcionalan i nezavisan pravosudni sistem. Druga mogućnost je jačanje ustanove glavnog finansijskog revizora i ustanove ombudsmana a tamo gdje je neophodno stvoriti ustanovu ombudsmana — jedinstvenu ustanovu koja je postavljena da unaprijedi rad zvaničnika a u isto vrijeme je brzo i jeftino sredstvo koje stoji na raspolaganju pripadnicima zajednice. Ljudi na čelu ovih ustanova moraju da budu postavljeni na način koji bi osigurao nezavisnost i profesionalizam ustanove, izvještajima koji bi dolazili iz ovih ustanova mora biti dat širok publicitet, a vlada mora da radi na primjeni preporuka. Ustanove ombudsmana su formirane u mnogim državama i one pružaju priliku da se uvede odgovornost administracije za vrijeme dok se pravosudni sistem prilagođava svojoj novoj ulozi ili dok smanjuje neefikasnost i korupciju koji su ga onemogućavali da ispunjava svoju dužnost. Osnivanje ustanove za kontrolu vladinih komercijanih ugovora bi obezbijedilo nezavisan nadzor nad procesom zaključivanja i izvršavanja komercijalnih ugovora koje sklapa vlada5. TI Antikorupcijski priručnik xxiv Sažetak Izborna komisija je neophodna da bi se obezbijedio nezavisan i nepristrasan nadzor koji ne favorizuje nijednu političku partiju ili grupu. Komisija bi zahtijevala transparentnost u svim dijelovima izbornog sistema izuzev, razumije se, pri pojedinačnom glasanju , ohrabrivala učešće javnosti u postupcima nadzora da bi se izgradilo povjerenje, i starala se o obuci službenika političkih partija da bi se upoznali sa sistemom i profesionalno ga posmatrali. Uz to, treba jačati mehanizme odgovornosti koji stoje na raspolaganju zakonodavnoj vlasti, poput skupštinskog odbora za kontrolu javnih prihoda i javnih rashoda koji treba da javnosti obezbijedi pristup postupku nadzora. U situaciji sistemske korupcije sudovi, a sa njima i vladavina prava, gotovo uvijek izgube ugled. Njihova korist kao dijela mašine reformskog programa može biti pod velikim znakom pitanja. Ove institucije moraju da budu spremne da prihvate mnogo otvorenije kritike nego što su navikle, a ne da pribjegavaju nipodaštavanju optužbi na račun suda, ma kako neosnovane one možda bile, da bi utišale svoje kritičare. Vrh pravosuđa mora da postane ključni dio koalicije za promjene i učini neophodne promjene u svojoj sopstvenoj praksi. Prosto poricanje istine koju priznaje većina građanstva samo potvrđuje stav javnosti da visoki zvaničnici pravosuđa oklijevaju da obezbijede vođstvo i pošteno priznaju činjenicu da imaju problem. Građansko društvo može da pomogne izgradnju koalicije korisnika sudova kako bi se prevazišla prepreka koja stoji pred potencijalnim reformatorima pravosuđa. Ni interes javnosti za ograničavanje korupcije u privatnom sektoru ne može se ignorisati. On je, naravno, značajan u kontekstu veze države sa privatnim sektorom u svojstvu snabdjevača robom i uslugama. Danas je privatni sektor, međutim, mnogo više od toga. Imovina u javnom vlasništvu se sve više privatizuje, a strateški javni interesi stavljeni su pod privatnu kontrolu i vlasništvo. Stoga javnost ima interes, veći nego ikad, za dostizanjem valjanih etičkih standarda. Povrh toga, u mnogim zemljama u razvoju privatni sektor se smatra glavnim pokretačem razvoja. Napori koje je preduzimala vlada su uglavnom propali, a teorija smatra da privatni sektor, putem tržišta, može da postigne ono što vlade nisu. Ipak, ukoliko je to tržište zahvaćeno korupcijom, ukoliko je ogrezlo u beščašće a cijene roba i usluga su lažirane, onda je malo vjerovatno da će tržište stvoriti ono što treba da stvori u korist šire zajednice. Ovaj priručnik predstavlja samo odskočnu dasku za upoznavanje korupcije. On ispituje programe reforme, reorganizaciju vlade, primjenu zakona, stvaranje ustanova i više od toga. Šta čovjek može da uradi sa svim ovim podacima? Kada u nekoj zemlji grupa pojedinaca koja želi da utiče na smanjenje korupcije traži da se to stavi na dnevni red politike, kako treba da postupi? Izvori političke moći i političkog uticaja razlikovaće se od sistema do sistema, ali evo nekoliko sugestija koje mogu da budu primjenljive u mnogim različitim situacijama. Jedan od načina da se počne jeste osnivanje radne grupe za društveni integritet koja okuplja sve glavne činioce unutar vlasti izvršnu vlast, javnu upravu, organe gonjenja, tužilaštvo, sudstvo, obrazovanje, informisanje i ključne najosjetljivije službe kao što su carina, nabavke, javni prihodi, lokalna samouprava sa koalicionim partnerima izvan vlasti građansko društvo, vjerske vođe, privatni sektor, relevantna profesionalna tijela iz domena prava, revizije, knjigovodstva, zdravstva i obrazovanja, kao i grupe koje predstavljaju interese potrošača. Mnoge antikorupcijske strategije su se spotakle na nerazumijevanju ove proste činjenice. No, ovakav scenario pretpostavlja i spremnost i sposobnost za djelovanje od strane političkog vođstva. U mnogim zemljama postoji odsustvo volje i privrženost udobnom, i korumpiranom, statusu kvo. Da li je u takvom okruženju naivno razmišljati o osnivanju antikorupcijskog pokreta? Ovaj priručnik zastupa stav da nije. Mali je broj administracija, ukoliko takvih uopšte i ima, koje su u potpunosti korumpirane, a oni dijelovi koji nisu ili neće da budu korumpirani mogu da predstavljaju osnovu na kojoj će se izgraditi održiva promjena. Na putu ka primjeni antikorupcijske reforme sa svim njenim procesima, procedurama, izborima i mogućnostima, važno je zapamtiti da je to dugotrajan proces; proces koji mora otvoreno da se podrži sa vrha i u kome se etički stavovi i ponašanja moraju njegovati i učvršćivati na svim nivoima. Na svom početku reforma treba da se uhvati u koštac sa problemima kod kojih može biti najdjelotvornija ili kod kojih se može postići najveći napredak, imajući pri tom na umu važnost pravovremenosti i usklađenosti, kao i izgrađivanje javnog povjerenja u transparentnost i odgovornost države. Antikorupcijska kampanja mora da postane posao svih. Mora se poslati gavran prije goluba, a prijeteća kontroverza mora da prethodi miru i maslinovoj grani. Samjuel Tejlor Kolridž Samuel Taylor Coleridge 1 Kako nas naše novine i informativne emisije svakodnevno podsjećaju, mnoge zemlje današnjice moraju pod hitno da se suoče sa korupcijom, često kao uvod u ekonomski rast2. Korupcija je pogubna i po društveno i po ekonomsko zdravlje i dobrobit bilo gdje i bilo kad da se pojavi, bez obzira na stepen razvoja države. Izvještaji o korupciji se svakodnevno umnožavaju. To jasno ukazuje na to da je uprkos naporima za suzbijanje korupcije u mnogim dijelovima svijeta, ona, zapravo, možda u porastu. To takođe pokazuje da korupcija nije nešto što je Da li kriterijumi opadaju? Događaji u Evropi i Sjevernoj Americi su pokazali sasvim jasno da korupcija nije tema o kojoj industrijske zemlje mogu bilo kome da daju lekcije iz morala. Niti pak lekcije tu prestaju. Kao što je Suzan Rouz-Akerman Susan RoseAckerman pokazala na primjeru Italije, demokratija i slobodno tržište nisu neizostavno protivotrov za korupciju. Prelaz sa autoritarne na demokratsku vladavinu ne smanjuje obavezno nelegalne isplate. On, zapravo, definiše norme javnog ponašanja u državi. Država koja se demokratizuje, a pritom ne donese i primijeni zakone koji uređuju sukob interesa, finansijsko bogaćenje i podmićivanje, rizikuje da joj nove, mlade institucije budu podrivene željom za sticanjem privatnog bogatstva. Zemlja koja počne da liberalizuje ekonomiju bez slične reforme države rizikuje da stvori snažan pritisak na zvaničnike da za sebe uzmu dio novog privatnog bogatstva. Više od krize autoriteta političara, to je kriza povjerenja u predstavnički karakter i legitimitet demokratskih sistema — kriza sa ozbiljnim posljedicama za javnu upravu, koja se odražava na gubitak poštovanja prema institucijama i nedostatak etičkih i sudskih uzora. Zemlje iz ove posljednje grupe su došle do bolnog otkrića da su propali pokušaji za poboljšanje života ljudi koje je vodila i kojima je upravljala država kroz centralizovano planiranje. U njoj su prisutna tri elementa: i zloupotreba ovlašćenja, ii ovlašćenje je povjereno npr. Susan Rose-Ackerman, Lessons from Italy for Latin America Journal of Public and International Affairs, 1998, str. Istu pouku možemo da izvučemo iz događaja u Narodnoj Republici Kini. Alatas, Syed Hussein,Corruption: Its Nature, Causes and Functions, 1990. Korupcija udara u srce tržišne privrede ometajući donošenje odluka i nagrađujući korumpirane i manipulatore umjesto efikasne i produktivne. Izgleda da je korupcija u porastu Najozbiljniji izazov uprkos jednom od najupornijih međunarodnih i nacionalnih napada na kriSasvim jasno, najozbiljniji izazov demokratične oblasti, dosad nezabilježenog u svijetu. Većina njih uopšte nema iskustva sa demokratijom; ona je za njih nešto potpuno novo. Svako posrtanje koje se pripisuje demokratiji podsjeća narod na to kako su stvari bile bolje u autokratiji. Međutim, sve je bilo toliko loše, toliko korumpirano da malo njih želi da se vrati unazad; kada moraju birati između napora da demokratija profunkcioniše i povratka u autokratiju, većina stisne zube i nada se da će se žrtve na kraju isplatiti ako ne za njih, a ono barem za njihovu djecu. Oni su odrasli s korupcijom, oni su navikli na nju i naučili da žive sa njom i da je iskoriste kad god mogu. Široko rasprostranjena korupcija za njih nije ništa novo, ali novo je to da se kasta zlikovaca preobrazila, javni poredak i pravni sistem se raspadaju kako kriminal buja, a novostvoreno bogatstvo se izvozi ostavljajući mnoge u goroj poziciji nego ranije. Ukoliko se situacija brzo ne promijeni, nezadovoljstvo njihovim prethodnim režimima će se preusmjeriti na njihove nove vođe i institucije. Ako se ovakve pojave ne sasijeku u korenu, na kraju će preuzeti i preobraziti način na koji se javni poslovi obavljaju. Ne može biti sumnje da korupcija produbljuje već neprihvatljive nivoe krajnjeg siromaštva. Po podacima iz nedavnog izvještaja Nacionalne kancelarije za reviziju u Kini, korupcija proguta oko jednu petinu svih sredstava koje je država namijenila za kontrolu siromaštva. Istraga koja je sprovedena između 1997. Nasuprot ovome, oko 42 miliona Kineza živi ispod nivoa siromaštva, zarađujući samo jedan dolar dnevno. Zašto se korupcija javlja na sve više načina? Odgovor mogu da pruže dvije stvari, a o objema se govori u ovom priručniku. Prva je slabljenje društvenih vrijednosti, pri čemu se u etici mnogih pojedinaca društvena odgovornost i širi javni interes podređuju poboljšanju ličnog maGerald E. Javnost vidi službenike, a izgleda da i oni sami sebe tako vide, kao ljude koji postoje da bi služili političkim ambicijama svojih nadređenih, što može da rezultira njihovim unapređenjem. Javna odgovornost je samo puka retorika koja se koristi u izvještajima parlamentu ili prilikom govora u Ujedinjenim nacijama. Ovakvo viđenje može da bude nepravedno prema mnogima, ali je široko prihvaćeno. Riječ se rijetko pojavljivala u novinama, ekonomisti su je takođe rijetko pominjali, mada su oni koji se bave političkim naukama počeli da se naučno interesuju za nju. Priručnik se usredsređuje više na administrativnu nego na političku korupciju kao takvu, usmjeravajući se na aktivnosti pojedinaca koji u svojstvu javnih službenika — kao tvorci politike ili upravljači — kontrolišu različite aktivnosti i odluke. Senturia, Encyclopedia of Social Sciences, Vol. VI 1993 daje tradicionalnu definiciju: zloupotreba javne vlasti za privatnu dobit. Ipak, vremenom, naročito sa dolaskom privatizacije i padanjem tradicionalnih aktivnosti države i potpunih monopola u privatne ruke, TI i drugi su prihvatili širu definiciju. Susan Rose-Ackerman, Corruption: A Study in Political Economy New York: Academic Press, 1978 , str. TI Antikorupcijski priručnik 2 Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove Nakon privatizacije i prenošenja na privatni sektor poslova koji su ranije smatrani za poslove države, uz prelazak djelimičnih ili potpunih monopola za snabdijevanje javnim dobrima u privatne ruke npr. Koliko je stara korupcija? Citirano u radnom dokumentu Evropskog parlamenta, Measures to Prevent Corruption in EU Member States, mart 1998. U prvom slučaju službenik nelegalno ostvaruje ličnu korist za obavljanje nečega što bi se od njega redovno tražilo po zakonu. U drugom slučaju mito se plaća da bi se dobile usluge koje službenik ne smije da pruža. Ako javno mnjenje i zakonske definicije nisu u saglasnosti, velika je vjerovatnoća da će službenici postupati u skladu sa javnim shvatanjem i radeći tako prekršiti zakon. Zato je od izuzetne važnosti da je javnost obaviještena i upoznata sa štetom koju korupcija može da učini. Kako je korupcija štetna? Korupcija je štetna iz prostog razloga što se važne odluke donose iz zadnjih namjera, bez obzira na posljedice koje to može da prouzrokuje široj zajednici. Diter Friš Dieter Frish , bivši generalni direktor za razvoj Evropske komisije, primijetio je da korupcija podiže cijenu roba i usluga, povećava dug zemlje i nosi sa sobom troškove servisiranja duga u budućnosti , dovodi do opadanja standarda pošto se obezbjeđuje roba ispod standarda a pribavlja nepotrebna i neodgovarajuća tehnologija, vodi ka opredjeljivanju za projekte koji se više zasnivaju na kapitalu pošto se to više isplati počiniocu korupcije nego na radnoj snazi, što bi bilo korisnije za razvoj. Friš ukazuje na to da, kada zemlja poveća zaduženost da bi ostvarila projekte koji nisu ekonomski opravdani, onda dodatni dugovi ne uključuju samo 10-20 % dodatne cijene zahvaljujući korupciji već se prije može reći da se cjelokupna investicija, svih 100 %, može pripisati nečasnim odlukama koje za posljedicu imaju neproduktivne i nepotrebne projekte. U korumpiranoj sredini resursi će biti direktno usmjereni prema neproduktivnim oblastima — policiji, oružanim snagama i drugim organima društvene kontrole i represije — kako se elita okreće ka zaštiti svojih interesa, položaja i materijalnog bogatstva. Donosiće se zakoni na primjer, Zakon o javnom redu i miru iz 1982. Ovo zauzvrat može da prouzrokuje slabljenje demokratskih institucija pošto korupcija a ne investicije postaje glavni izvor finansijske dobiti. Za primjere obje kategorije vidjeti sukcesivne brojeve TI Newsletter www. Nedavni pokušaji hrabrih reformatora za suzbijanje korupcije su doveli do toga da se izgledi za to smanje. Drugi razlog je tradicionalni poredak koji je ostao netaknut uprkos pretpostavljenoj liberalizaciji. Ali, jednom kad talentovani Indijci odu U Zambiji ostvaren rast od 1 % za proteklih 9 godina u na pravilima zasnovana društva na Zapadu, oni počnu da napreduju. U tim U Zambiji je u proteklih devet godina ostvadruštvima svi ljudi poštuju ista pravila, svi imaju slobodu da inoviraju, a da ren zanemarljivo mali održivi rast, primijetio je profesor Zambijskog univerziteta Venkateš ne budu ugušeni propisima. Zbog toga Indijci uspijevaju u zemljama kojima Sešamani Venkatesh Seshamani. U intervjuu vladaju bijelci, a propadaju u svojim. To je najtužnija priča stoljeća. Posebno se smanjio prihod od donacija zbog odnosa između Zambije i donatora koji ponekad mogu da nametnu stroge uslove zato što je vlada optužena za korupciju i nedostaje joj kredibilitet. Profesor Sešamani je, citirajući Transparency International, rekao da Zambija ima visok indeks percepcije korupcije. On je savjetovao vladi da učini dodatni napor kako bi podstakla dobru upravu, uključujući i unapređenje transparentnosti pružanjem podataka o svojim rashodima. Lusaka, Post of Zambia, 20. Uticaj na razvoj privatnog sektora Danas je širom svijeta opšteprihvaćeno mišljenje da su razvojni napori koje je u prošlosti vodila država bili loši i proizveli prije pustoš nego razvoj. Jaka država je potrebna, ali mora da ima jasne zadatke i uređenje. Ona treba da obezbijedi vitalne usluge koje su od suštinske važnosti za uspješan razvoj privatnog sektora, ali ne treba da pokušava da se takmiči sa privatnim sektorom, niti da preuzima zadatke koje privatni sektor može da obavi djelotvornije i efikasnije ukoliko za to ne postoje preovlađujući socijalni razlozi. Ako, znači, privatni sektor treba da vodi razvoj, kakav je uticaj korupcije na okruženje u kome privatni sektor treba da djeluje? Prvo i najvažnije, ona unosi neizvjesnost. Da li će se dobiti posao? Da li sporove mogu da riješe nepristrasne i stručne sudije? Da li se buduće odluke službenika mogu predvidjeti sa potrebnom izvjesnošću? Tamo gdje korupcija uvede neizvjesnost, takođe povećava i rizik, a kako rizik raste, tako investitori moraju da traže da im se ulog brže i u većem iznosu vrati. Dalje, korumpirani odnosi djeluju tako da sprečavaju ulazak novih igrača i tako sputavaju rast samog privatnog sektora. Korumpirani režimi takođe nameću vanredne obaveze menadžmentu privatnog sektora. U Ukrajini, na primjer, 1994. Kakav je onda, ukoliko ga uopšte ima, uticaj korupcije na DSI? U nedavnoj studiji16, Šang Jin Vej Shang-Jin Wei , profesor Kenedi škole za javnu upravu Univerziteta u Harvardu, ispitao je, sa iznenađujućim rezultatima, bilateralna ulaganja 14 zemalja, tradicionalnih izvora investicija, u nekih 45 zemalja tokom perioda 1990—1991. Ove cifre, koje je pribavio Danijel Kaufman Daniel Kaufmann 1997. Za širu raspravu vidjeti Jeremy Pope, Productivity and Corruption, predstavljeno na Nedjelji nauke 1997. Shang-Jin Wei, How Taxing is Corruption on International Investors? U svom radu profesor Šang Jin koristi dvije mjere za korupciju, obje zasnovane na odgovorima anketiranih. Jednu anketu je sprovela organizacija Business International podružnica Economist Intelligence Unita , a drugu Indeks percepcije korupcije Transparency Internationala, sa prosječno sedam do deset rezultata ankete o korupciji. Primjećujući da su dvije ankete u znatnoj korelaciji, on ovo uzima kao polazište i sprovodi ispitivanje odnosa između marginalne poreske stope i njenih efekata na DSI. Pokazano je da povećanje marginalne poreske stope od 1 procenta smanjuje DSI za oko 5 procenata. TI Antikorupcijski priručnik 4 Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove stanje korupcije sa marginalnim poreskim stopama i zaključuje da na skali od jedan do deset kao što koristi TI indeks percepcije korupcije , povećanje nivoa korupcije od jednog poena dovodi do smanjenja DSI za 16 procenata što je, otprilike, ekvivalentno povećanju marginalne poreske stope od tri procenta. Drugim riječima, pogoršanje stanja korupcije u zemlji-domaćinu na nivou Singapura sa rangom od približno nula do nivoa Meksika sa rangom od 6,75 u vrijeme pisanja studije izaziva povećanje marginalne poreske stope za strance od 21 procenta. To je, zauzvrat, dovoljno da gotovo potpuno ugasi nade jedne zemlje da će imati priliv DSI. Vejov rad nas podstiče da na korupciju gledamo kao na dodatan, mada neformalan, porez koji tereti privatni sektor, porez na koji su strani investitori vrlo osjetljivi i na koji vrlo loše reaguju. Poruka je stoga jasna: da bi jedna zemlja privukla optimalan nivo DSI, ona mora da smanji korupciju i njen nezakonit porez na investicije. Oni imaju korupciju na značajnom nivou, a njihov rast je ipak bio fantastičan. Da li zaista može da se kaže da su međunarodni investitori osjetljivi na korupciju u Istočnoj Aziji? Vej zaključuje da nema nikakvih dokaza koji bi potkrijepili tvrdnju da se investitori manje brinu za korupciju u Istočnoj Aziji nego što je to slučaj drugdje. Posebno u vezi sa Kinom, on primjećuje da, iako je godišnji priliv veliki, preko 60 procenata investicija dolazi od Kineza iz inostranstva, naročito onih iz Hongkonga. U tom smislu, Vej zaključuje da se Kina ne može smatrati tipičnom zemljom u koju se investira. Kad se ispita DSI iz deset zemalja koje su najveći izvor investicija, a sve one su članice OECD-a, ispada da njihove investicije čine relativno mali deo ukupnih DSI koji ulaze u Kinu. Njegove nalaze je takođe potvrdilo istraživanje lidera privatnog sektora, koje je sprovela Grupa za kontrolu rizika Control Risks Group u oktobru 1999. Neki bi mogli da zastupaju stav da korupcija ima i neke korisne posljedice, kao što je nenasilan pristup poslovima sa vladom i administracijom kada su zatvoreni politički kanali, ili korupcija kao sredstvo za smanjenje potencijalno opasne napetosti između javnog službenika i političara koje ih povezuje u lako razumljivu mrežu sopstvenih interesa. Usredsređuju se na to da korupcija nosi sa sobom ekonomsku neefikasnost i rasipnost, utičući pritom na raspodjelu fondova, proizvodnju i potrošnju. Dobit koja se postiže korupcijom teško da će se prenijeti u sektor investicija budući da se nepošteno stečen novac koristi ili za nekontrolisanu potrošnju ili se prebacuje na strane bankovne 18 Sitno podmićivanje prouzrokuje veliku štetu sistemu puteva u Keniji MALABA, Kenija. Kamion Fransisa Kurije Francis Kuria snažno se zatresao juče dok se kretao Transafričkim autoputem ka ovom malom pograničnom gradu. Put je bio toliko deformisan od upotrebe da je asfalt djelovao kao da je izgnječen i iscijeđen poput plastelina. Oštećenja puta mogu da budu posljedica loše gradnje, ali i za najboljeg izvođača bi bio izazov da izgradi autoput koji bi odolio pretovarenim kamionima koji često saobraćaju istočnoafričkim putevima. Prevoznici tvrde da redovno prekomjerno tovare kamione u istočnoj Africi, podmićujući službenike stanica za mjerenje težine koji bi trebalo da se staraju o javnim autoputevima. Kurijin šef, Anvar Bajusuf Anwar Bayusuf , direktor u M. Rezultat korupcije je da prevoznici ostvaruju velike zarade na račun putne mreže, uništavajući je tako temeljno da Kurija mora da uspori do brzine pešaka kako bi prošao razrovanim kolovozom. Troškovi nastali zbog izgubljenog vremena i oštećenja vozila se ne mogu izračunati. Prije dvije godine Međunarodni monetarni fond je odbio da pozajmi novac Keniji djelimično zbog toga što je korupcija postala toliko otvorena da je ekonomiju vukla unazad. Tada je Kenija preduzela akciju za ograničavanje korupcije i pretovareni kamioni se više ne tolerišu. Da li znate zašto ovo činimo? MMF je postao previše pametan za nas. Veliki broj ljudi očekuje bakšiš za obavljanje svog posla. Dok vozi afričkim putevima, Kuriju često zaustavljaju na policijskim punktovima i traže od njega da im da bakšiš. Zahvalan je što na ovom putu ima u kamionu bijelca iz inostranstva, jer se policajci drugačije ophode prema muzungu. Čak i u postkolonijalnoj Africi bijelci često dobijaju povlašćeni status. Sistem podmićivanja je cijelom dužinom autoputa uzeo maha. Kurija nikad lično nije podmitio službenika na stanici za mjerenje težine. Kad bi Kurija stigao, samo bi ga propustili. Posrednici odrade svoj prljavi posao, a trošak se knjiži kao cijena za administrativnu uslugu. Da li možda zabrinutost da nivoi korupcije smanjuju isplativost poslova i podrivaju dugoročnu stabilnost bar malo doprinosi tome da region iscrpljuje sopstvene resurse ulažući ih na dobrobit privreda drugdje? Istraživanje je sproveo Biro za industrijsko istraživanje Industrial Research Bureau - IRB za račun Kontrole rizika. Ispitanicima je postavljeno pitanje da li su se povlačili iz inače privlačnog stranog ulaganja zbog reputacije te zemlje u vezi sa korupcijom, ljudskim pravima, nedoumicom vezanom za radnu snagu ili životnu sredinu. Evropska preduzeća su rangirala korupciju 38 % ispred radne snage 35 % , životne sredine 34 % i ljudskih prava 28 %. Međutim, američke korporacije su rangirale korupciju više 40 % , a ljudska prava 13 % , životnu sredinu 14 % i radnu snagu 16 % značajno niže. David Bailey, The Effect of Corruption in a Developing Nation, The Western Political Quarterly, str. Iskreno govoreći, autor razvija ovu tezu na ilustrativan način, težeći prije da postavi pitanja nego da na njih pruži konačne odgovore, i prilaže spisak i pozitivnih i negativnih faktora. Uz to, za potrebe ovog priručnika, sve reči u kurzivu treba da naglase oprez sa kojim se predlozi iznose. Takvi transferi predstavljaju odliv kapitala iz domaće ekonomije. Dalje, korupcija stvara neefikasnu alokaciju jer omogućuje ugovaraču koji je najmanje sposoban, ali je najvještiji u podmićivanju, da sklopi ugovore sa vladom. Pošto je visina mita uključena u cijenu proizvedene robe, potražnja opada, struktura proizvodnje postaje proizvoljna, a potrošnja pada ispod nivoa efikasnosti. Tako korupcija snižava opšti nivo blagostanja stanovništva. Član 23 a Vlast znači povjerenje, pa su stoga zloupotreba i zlonamjerno korišćenje apsolutno zabranjeni kako bi osnovna ljudska prava bila garantovana. On, takođe, treba da ima pravo da preuzme javnu funkciju u skladu sa odredbama šerijatskog prava. Po nekima je u korijenu problema siromaštvo. Bez siromaštva ne bi bilo korupcije. Međutim, čak i ako je siromaštvo osnovni uzrok, ono ne može biti i jedini. To bi, takođe, suštinski izjednačilo siromaštvo sa nepoštenjem, što je shvatanje koje su žestoko napali brojni kritičari koji vide ovu navodno potvrđenu vezu kao nešto što gotovo nesumnjivo kleveće siromašne. Korupcija je zato mač sa dvije oštrice — može da se pojavi u bogatstvu i obilju, ali i u oskudici. Gould , Jos A. Amaro-Reyes: The Effects of Corruption on Administrative Performance: Illustration from Developing Countries, World Bank Staff Working Papers Number 580; Management and Development Series Number 7 1983. David Bayley, ranije navedeno djelo, str. TI Antikorupcijski priručnik 21 22 6 Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove Svjetska banka je nedavno proračunala bogatstvo koje su korumpirani afrički lideri sklonili u evropske banke i ono iznosi nekoliko milijardi američkih dolara. Nijedan od ovih lidera ne može se opisati kao žrtva siromaštva, a ipak, pljačkanjem nacionalnih bogatstava ti Taktika preživljavanja na Tajlandu afrički lideri su nesumnjivo produbili siromaštvo svojih naroda. Moji potčinjeni računaju na strane firmi iz industrijskih zemalja, pri čemu se vodi malo računa o dobrobiti mene da ću im pomoći na svaki mogući način. Dopada mi se moj posao. Izdržavam veliku zemlje ili naroda. Društveni i ekonomski razvoj je teško oštećen. Tako se na porodicu. Možda postoje i drugi načini, ali ja veliku korupciju može gledati kao na uzrok siromaštva prije nego na njegov ih ne vidim, a osim toga, ja nikom ne nanosim štetu. Kažite mi, koje alternative postoje? Relativno je mali broj pojedinaca čija korumpiranost može imati veoma negativan uticaj na zemlju, a njihovo ponašanje može ali ne mora da bude vidljivo običnom građaninu. Međutim, sitna korupcija sa kojom se ljudi susreću iz dana u dan, tokom svojih svakodnevnih aktivnosti, često se može pripisati siromaštvu u ovom ili onom vidu. U najsiromašnijim zemljama — često onim sa korumpiranom elitom — očigledan je neuspjeh vlade u isplaćivanju plata javnim službenicima. Često država sebi zaista ne može da priušti da to učini. Tako se na neadekvatne prihode javnih službenika gleda kao na dodatni uzrok korupcije barem na nižim nivoima, ako ne i u cjelokupnom sistemu. Ipak, rješenje je mnogo komplikovanije od prostog povećanja plata. Znate li kolika je moja plata? Ja znam svoj zadatak i to znaju i svi drugi. Korupcija je problem na Tajlandu, ali ne postoji bolji način. Uz to, svako u ovom odjeljenju je godinama uključen u podmićivanje. Činjenica da ljudi u nekim zemljama mogu da tolerišu zahtjeve za manjim isplatama u zamjenu za javne usluge na primjer, izdavanje odobrenja, dozvola, itd. Takođe se može postaviti pitanje zašto je narod Filipina i Bangladeša ustao protiv dobro naoružane vojske da bi srušio korumpirane vođe. Indonezija je prožeta velikom korupcijom, a neki autori smatraju da ova pojava ne potiče od samih Indonežana, nego od Holandske istočno-indijske kompanije Dutch East India Company. Vidjeti razne primjere objavljene u TI Newsletters na www. Michael Johnston, navedeno djelo str. Ipak, postoji impresivan niz dokaza koji bi mogli da se upotrijebe u korist ovih optužbi. Skoro da i nije potrebno podsjećati na političke i velike poslovne korupcijske skandale koji su uspješno destabilizovali Italiju i Španiju i koji su nedavno izašli na vidjelo i u Njemačkoj i Francuskoj. Zloupotrebe budžeta Evropske unije postale su veliki problem koji je doveo do toga da, kako bi im stala na put, Komisija pokušava da uspostavi mrežu uzajamne pravne pomoći imeđu država članica, a u evropskim zemljama je sve veći broj slučajeva podmićivanja političara i drugih javnih službenika u službama javnih nabavki i agencijama za privatizaciju. Majkl Džonston Michael Johnston Autor takođe uočava da je Tajland jedina zemlja ASEAN-a koja nije bila kolonizovana. Uistinu, u slučaju Tajlanda korupcija je lokalna bolest koja se može pratiti sve do korumpiranog ponašanja vladinih službenika koji su pripadali birokratiji XVI vijeka. Danas, naravno, postoje značajne razlike u tome kakva je praksa i kako se u različitim kulturama gleda na određene pojave. Ono što se prihvata kao razumno i primjereno veoma se razlikuje od jedne do druge kulture. Po afričkom shvatanju poštovanja i gostoprimstva, dar je najčešće znak pažnje. On se ne traži. Vijednost je obično duhovne prirode, a ne materijalne. Obično se daje javno, a nikad u tajnosti. Tamo gdje je pretjeran, izaziva neprijatnost i vraća se. Ako se išta može reći za korupciju, onda je to da je ona izopačila i uništila ovaj vid naše kulture. Sada su bongtoo i chongji pretvorili stare običaje u institucionalno podmićivanje pod firmom gestova dobre volje. Quah: Bureaucratic Corruption in the ASEAN Countries: A Comparative Analysis of Their Anti Corruption Strategies, u Journal of Southeast Asian Studies, Vol. Noonan, Bribes University of California Press, Berkeley, Los Angeles, 1984. Klasična studija sudije Noonana o podmićivanju bilježbiljleži da su srodna djela poput podmićivanja bila osuđivana, između ostalog, u starim kraljevstvima Egipta, Mesopotamije i Palestine i, čak još strože, u Ciceronovom Rimu. Vidjeti i Ayodele Aderinwale, Corruption, Democracy and Human Rights in West Africa ALF Publications, Ibadan, 1995. Isti stav je kasnije iznesen u pismu Fajnenšal Tajmsu Financial Times. Obasanđo je bio vođa vojnog režima 1976—1979 koji je vratio u Nigeriju demokratski poredak koji je srušen vojnim pučem 1984. Nakon puča, on je bio uhapšen po nalogu korumpiranog diktatora Sanija Abaća Sani Abacha , da bi nakon Abaćine smrti 1998. Caiden i Jung H. Kim u A New Anti-Corruption Strategy for Korea, Asian Journal of Political Science, Vol. Oni koji su bili na pravom mjestu u pravo vrijeme. Povećaj plate i problem će biti riješen — rješenje je koje se prvo nameće. Ipak, kao i u slučaju svih ishitrenih rješenja, dokazi ukazuju na suprotno. Tačno je da je pritisak na javne službenike da Kolonijalno naslijeđe zloupotrijebe položaj veći ako žive blizu ili ispod linije siromaštva. Ipak, dokazi su Kad analiziramo sadašnje stanje, pošteno je da se osvrnemo i na stanje koje su afričke zeu najboljem slučaju nejasni po pitanju da li samo povećanje plata u javnom sekmlje zatekle u trenutku sticanja nezavisnosti. Temeljni pogled na konkretne podatke vezane za Kolonijalizam je bio obilježen nedostatkom odgovornosti — osim prema Londonu, Parizu, neku određenu zemlju ne podržava stav da bi prosto povećanje plata postojećem Lisabonu ili drugom mjestu. Bio je obilježen 33 osoblju u agencijama zahvaćenim korupcijom pomoglo. Sudovi su Dalji dokaz protiv ovog stava je nepobitna činjenica da većina onih koji su umiješani u veliku korupciju imaju mnogo više nego što će njima ili njihovim porodicama ikada biti potrebno, a ipak nastavljaju sa zloupotrebama. Jedan afrički kolumnista je komentarisao da su neke od afričkih zemalja toliko daleko od toga da budu demokratije da su, zapravo, kleptokratije. Ali, on može da bude djelotvoran samo kao dio obuhvatnog paketa reforme javne uprave, gdje su primjerene plate i podsticaji uvedeni zajedno sa regrutovanjem i napredovanjem zaposlenih na osnovu postignutih rezultata, smjenjivanjem korumpiranog osoblja i odgovarajućom obukom. Sudije su bile, naprosto, javni službenici koji su nosili perike. U odnosu na takvu pozadinu, pozitivna dostignuća nekih afričkih zemalja skoro su zadivljujuća. Čak i nasumično čitanje istorije pokazuje da je ovo daleko od istine. Tokom vijekova, prosvijećeni vladari su pokušavali da ustanove i održe sisteme uprave koji bi bili pošteni i pravedni. To se ne odnosi samo na Evropu, već obuhvata sve dijelove svijeta. Dinastija Čin u Kini 221. Na primjer, nedavna kontrola u Rusiji prva takve vrste za 20 godina , pokazala je da je univerzitet Primorje prinudom izvlačio novac od svojih studenata, nezakonito naplaćivao članarinu 32 33 34 35 Ronald Wraith i Edgar Simpkins u Corruption in Developing Countries Allen and Unwin, London; 1963. Vidjeti, na primjer, prilog Danijela Kaufmana Daniel Kaufmann What have we really learned recently, Forum za raspravu o borbi protiv korupcije Anti-Corruption Discussion Forum , 14. Primjer osnivanja nezavisnog tijela za prikupljanje javnih prihoda čije će osoblje biti regrutovano izvan javne uprave i odlično plaćeno takođe potvrđuje ovakav stav. Džon Gitongo John Githongo , ugledni kenijski novinar. Brajan Giling Bryan Gilling u svojoj knjizi The Omfbudsman in New Zealand Dunmore Press and Historical Branch, Department of Internal Affairs 1998 str. Vidjeti takođe John T. Noonan, Bribes University of California Press, Berkeley, Los Angeles, 1984. Na Dalekoistočnoj državnoj akademiji za ekonomiju i menadžment svaki od 4500 studenata prilaže godišnje 200 dolara u dobrotvorni fond, koji navodno treba da finansira neke studentske potrebe. Ova suma je gotovo jednaka petomjesečnom prosječnom prihodu u Primorju. Čak i samofinansirajući studenti plaćaju ovaj iznos. Neki univerziteti ignorišu povlastice koje djeca bez roditelja ili hendikepirani studenti treba da uživaju. Tako univerziteti treba da izvedu čuda u poslovnoj domišljatosti. Sada se o ovoj temi naširoko raspravlja. Korupcija je dospjela u žižu interesovanja, možda najotvorenije, kada su se vođe Sjeverne i Latinske Amerike srele na Sveameričkom samitu u decembru 1994. Vidjeti Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995 Transparency International, Berlin, 1995 , str. U toku su 1999 napori organizacija građanskog društva sa svih pet kontinenata za podsticanje većeg entuzijazma u sprovođenju ovih aktivnosti. Tekst se može vidjeti na www. Dokaz da su namjere iskrene će biti ispunjavanje obaveza koje su zemlje članice preuzele. Svi bez razlike dijele isti nivo entuzijazma u pogledu sređivanja stanja u oblasti međunarodne trgovine, a neki su pod udarom snažne kritike kako proces evaluacije ispunjavanja preuzetih obaveza odmiče. TI Antikorupcijski priručnik 10 Prvi dio Poglavlje 1 Izazov obnove Zašto sistem integriteta? Ove i druge inicijative ne znače da je smanjenje korupcije cilj sam po sebi, već da služi višem cilju — uspješnijoj, poštenijoj i djelotvornijoj državnoj vlasti. Aktivisti borbe protiv korupcije nisu samo zabrinuti zbog korupcije kao takve već zbog njenog uticaja na društvo. Zato je važno procijeniti troškove korupcije i razumjeti da je nemoguće ukloniti je odjednom i potpuno. Najčešće će biti Viđenje jednog stanovnika Ugande jednostavno previše skupo ili nepraktično i nesvrsishodno da se pokuša sa potpuU mojoj kulturi, u kojoj ne postoji nikakvo nim iskorjenjavanjem korupcije, ukoliko se ono uopšte i može postići. Korupcija socijalno osiguranje, pod stare dane mopostoji od kad postoji i čovječanstvo, a najviše čemu možemo da se nadamo je da žete da preživite samo uz pomoć rodbine i članova klana. Naša kultura je zasnovana na korupciju svedemo na podnošljivu mjeru. U nekim slučajevima diskreciona ovlaobavezi prema društvu i običajima. Na prišćenja birokratije mogu biti neophodna za uspješnu upravu, a snažniji policijskomjer, kad biste bili zaposleni, u našoj kulturi bi se očekivalo da pomognete drugima porepresivni aparat previše skup. Takođe je od suštinske važnosti da se shvati da neke moću svog društvenog položaja. To nam je mjere za borbu protiv korupcije neće imati efekta ako se preduzimaju izolovano. Korupcija, uključujući Dalje, širi društveni kontekst će uticati na dejstvo mjera politike za borbu protiv korupcije. Zato cilj nije potpuno poštenje ili jednokratni lijek, već povećanje čestitosti ili integriteta vlasti u cjelini da bismo se usmjerili na to gdje i zašto korupcija cvjeta i da bi se razvili sistemi i procedure zaštite i ograničavanja korupcije koji odgovaraju potrebama konkretnog društva. Sam ovaj proces mora da posjeduje unutrašnji integritet. On mora da poštuje druge vrijednosti i uskladi konkurentne interese. Poštovanje normi osnovnih ljudskih prava, poput garancija poštenog suđenja, predstavlja aksiom. Zadiranje u ličnu privatnost mora biti opravdano važnim razlozima. Ukoliko proces dovodi u pitanje postojeće i široko prihvaćene društvene konvencije i pravila, on prouzrokuje probleme. O sistemu integriteta se govori u četvrtom poglavlju. Ako zatvorite oči i uši pred onim što rade pripadnici vašeg klana ili plemena, pritisak kulture će vas vrlo brzo suočiti sa nepotizmom i tribalizmom. Zato je važno početi sa obrazovanjem mog naroda kako bi odbacio one kulturne vrijednosti koje ga vode u korupciju. Nedavno smo održali Radionicu za stvaranje nacionalne koalicije na kojoj smo, između ostalih, okupili vladine agencije za borbu protiv korupcije, građansko društvo, sudstvo, članove parlamenta, privatni sektor i vjerske i kulturne vođe. Zaista, mnogi su se zalagali da se uvede predmet o moralu i etici u sve naše obrazovne institucije počev od osnovnog obrazovanja. Biti ili ne biti korumpiran ima mnogo veze sa nečijim načinom mišljenja i socijalizacijom još od perioda djetinjstva. Priznavši sve ovo, Uganda se jasno opredijelila na suočavanje sa korupcijom sa istom odlučnošću koju je pokazala kad je pošast AIDSa prijetila da obuzme cijelu zemlju. Tada je svako u našoj zajednici povjerovao da ćemo, ukoliko nešto ne uradimo u vezi sa AIDS-om, bukvalno nestati sa lica zemlje. Na isti način, stanovnici Ugande su povjerovali i da se, ukoliko se na isti način ne pozabavimo korupcijom, nikad nećemo osloboditi siromaštva i patnje. Uz podršku prijatelja iz cijelog svijeta, agencije za borbu protiv korupcije u Ugandi, kao što su Glavni državni inspektori Inspector General of Government i Direktorat za etiku i integritet Directorate of Ethics and Integrity , dopiru do svakog dijela našeg društva. Poput AIDS-a ranije, korupcija je sada postala tema u svakom domaćinstvu. Dr Mohamed Kisubi Mohammad Kisubi , prilog za Utstein diskusiju na internetu održanoj 28. Ne samo da im je budući prihod ugrožen već postoji mogućnost da će odgovarati i za nedjela iz prošlosti. U nekim zemljama su ti elementi dovoljno moćni da mogu da potpuno onemoguće reformske napore ukoliko osjete da su ozbiljno ugroženi. Kako odgovoriti na ovaj izazov? Prvo, reforme treba da budu usmjerene na sistem. Cilj reformi nisu ljudi već sistem unutar kojeg oni rade. Potrebno je da postoji jasno razumijevanje da veliki broj javnih službenika nema razloga da strahuje zbog svoje prošlosti. Drugo, pitanje suočavanja sa prošlošću treba da se postavi javno i nedvosmisleno. Treće je da se jednostavno pusti da se prošlost sama za sebe pobrine, bez otpočinjanja lova na vještice, već bavljenjem slučajevima iz prošlosti ako i kad isplivaju na površinu. Ova posljednja mogućnost jeste privlačna, ali sadrži određenu dozu neizvjesnosti, a širu javnost ostavlja u nedoumici u vezi sa načinom na koji se suočava s prošlošću. Drugo društvo možda ima tradiciju davanja poklona u posebnim prilikama koja ne dovodi u pitanje pravila koja štiti sistem integriteta. Ukoliko narod smatra da su zabrane nepotrebne, nepoštene i u neskladu sa njegovim poimanjem ispravnog i pogrešnog, zabrane će vjerovatno biti zaobiđene ili jednostavno ignorisane. O pitanju amnestije će se raspravljati kasnije. Ali, čim se birokratija uspostavi, ona razvija autonoman duhovni život i počinje da javnost posmatra kao neprijatelja. Primjeri su sukob interesa i nepotizam. Šta službenici smatraju stremljenjem ka društvenom blagostanju i šta oni sami smatraju korupcijom? I šta je sa njihovom odlučnošću da preduzmu akciju protiv nje? Sva ova pitanja se suviše rijetko postavljaju. Godine 1994, veliki istraživački projekat, koji je sprovela državna Nezavisna komisija protiv korupcije Independent Commission Against Corruption u Novom Južnom Velsu u Australiji, imao je zadatak da odredi vrste ponašanja koje bi zaposleni u javnom sektoru ocijenili kao korupciju, kao i da utvrdi one činioce koji bi mogli da odvrate zaposlene od preduzimanja akcije protiv nje. Pored ovoga, ispitanici su zamoljeni da kažu da li se i u kojoj mjeri slažu ili ne slažu sa dvanaest iskaza. Iskazi i drugi detalji pojavljuju se u internet verziji ove knjige na engleskom. Kao što je pokazala australijska studija, mora se započeti obraćanjem pažnje na granicu koja dijeli prihvatljivo od neprihvatljivog ponašanja, te proširivanjem razumijevanja troškova koje korupcija proizvodi. Potpuno drugačije istraživanje o iskustvima podružnica Transparency International iz 1995. Različiti načini na koje ovo može da se izvede, uključujući i izigravanje pravila za javne nabavke koje su ustanovile međunarodne kreditne institucije, opisao je Džordž Mudi Stjuart George Moody Stuart u Grand Corruption: How Business Bribes Damage Developing Countries World View Publishing, Oxford, 1997. Gospodin Mudi Stjuart je predsjednik podružnice Transparency International u Velikoj Britaniji. Njegov originalni rukopis je cirkulisao privatno 1993. Da je bolnica stvarno bila odredište na kome je završavao sav taj novac, ona ne bi bila relativno skromna bolnica plemenske oblasti tadašnjeg predsjednika, već bi bila glavna medicinska akademija;6 službenici carine i uprave javnih prihoda se bave iznuđivanjem tako što prijete da će dodatno opteretiti poreske obveznike ili uvoznike ukoliko se ne plati mito, a tada se utvrđuju neopravdano niske procjene poreza, ili se pri uvozu roba propušta bez plaćanja bilo kakvih carina. Na primjer, javni prihodi u Tanzaniji dramatično su opali tokom 1994. U Italiji, gdje se takođe smatra da je takva praksa raširena, poreski obveznici, naročito velike kompanije, optužuju finansijsku policiju da im iznuđuje novac, mada ostaje da se u krivičnom postupku provjeri koliki je stepen njihove nespremnosti da plate za nezakonito umanjenje poreske obaveze; policajci iznuđuju novac radi sopstvene koristi prijeteći saobraćajnim kaznama ukoliko se ne plati mito koje je često neznatno manje od kazne ukoliko bi se za taj prekršaj išlo na sud ; oni koji pružaju javne usluge npr. Variobina komisija Warioba Commission pronašla je mnogo sličnih primjera u susjednoj Tanzaniji. Čak ni Francuska nije bila na to imuna. Jedan finansijski službenik je stvorio fiktivne jedinice unutar francuske vojske kako bi ostvario imovinsku korist. Korupcija, u svim svojim oblicima, nije nešto što karakteriše samo jednu zemlju. Mito je takođe plaćano i političkim partijama za vojne nabavke. Kompanije 6 7 8 Nedavni događaji u Evropi otkrili su razmjere ove prakse u većini demokratija Zapadne Evrope npr. Pojedini gradovi čak obezbjeđuju kancelarijsko mjesto za ove ljude. Ipak, reformski političari su ih izbacili npr. Može se zastupati stav da je upoznatost ovih pojedinaca sa birokratskim sistemom pomoć javnoj upravi i da oni pružaju istinsku pomoć. Ovaj argument bi mogao da opstane da nije činjenice da sam sistem zavisi od prihoda koji ova lica izvlače od građana i predaju službenicima, i njime se održava. Razgovor sa Ronaldom Meklin Abaroa i Valerijom Merino Dirani Valeria Merino Dirani. Vidjeti Yufan Hao i Michael Johnson Reform at the Crossroads: An Analysis of Chinese Corruption, Department of Political Science, Colgate University, Hamilton NY, 13346, USA, januar 1995. Dok je većina profesionalnih grupa Posljedice prihvatanja mita tokom posljednjih deset godina popravila svoj ugled, ugled ministara, i poliGordon Foksli, državni službenik u Ministarstvu odbrane Velike Britanije, osuđen je na tičara uopšte, već prilično loš, još više je opao. Reakcija štampe ukazuje na to četiri godine zatvora zbog uzimanja najmada je cinizam javnosti u Britaniji u značajnoj mjeri porastao od 1993. U analizi koju je radila podružnica TI Velike ispitivanje sprovedeno. U svakom trenutku u Sjedinjenim Američkim Državama je veliki broj političara pod istragom. U Australiji je ministar bio osuđen na kaznu zatvora, a na Novom Zelandu je glavni revizor Auditor General , još dok je bio na položaju, optužen za zloupotrebu javnih fondova i osuđen na kaznu zatvora. Mit o kulturi Prva lekcija: malo je onih koji su u mogućnosti da kritikuju druge zbog korupcije. Čak i u Singapuru, za koji se tvrdi da je zemlja koja ima jednu od najmanje korumpiranih vlada, postoji korupcija, mada u veoma malom stepenu. Otuda druga lekcija: korupcija utiče čak i na najčistije vlade i od nje se mora stalno braniti. Tipovi podmićivanja Postoji široka saglasnost o situacijama koje posebno pogoduju korupciji. Ipak, uspješna borba protiv korupcije mora da počne od njenih uzroka. Moramo da razumijemo i ono što podstiče na davanje mita i one koji su pogođeni korupcijom drugih. Mogu se razlikovati četiri velike kategorije: Kategorija 1: Kategorija 2: Mito se daje radi sticanja nečega što donosi korist, i za čime vlada oskudica, ili radi izbjegavanja troška. Mito se daje radi sticanja nečega što donosi korist ili izbjegavanje troška čak i kad nema oskudice, ako od diskrecione odluke državnog službenika zavisi da li će do koristi doći. Mito se ne daje radi sticanja određene koristi već za uslugu koja je povezana sa pribavljanjem koristi ili izbjegavanjem troška , kao što su brža usluga ili povjerljiva informacija iznutra. Mito se daje da bi se drugi spriječili da steknu određenu korist ili da bi se nekom drugom izazvao trošak. Kategorija 3: Kategorija 4: 9 10 11 Istraživanje je obavila agencija MORI. Novinari su, međutim, prošli još lošije pošto su pali sa 19 % na 10 % prikazujući, takođe, krizu u britanskim javnim medijima. Vidjeti Standard in Public Life: First Report of the Commitee on Standards in Public Life Vol. Istraživanje se nalazi u djelu Najbolja praksa u verziji ovog priručnika na internetu: www. Bivši ministar Džonatan Eitken Jonatahn Aitken osuđen je na kaznu zatvora zbog prevare nakon što je pokušao da namjesti dokaze kako bi dobio proces zbog klevete protiv novina Gardijan The Guardian , koje su dokumentovale njegove tajne sastanke sa trgovcem oružjem sa Bliskog Istoka dok je bio ministar odbrane. Ono što se na sastancima dogodilo i da li je ponašanje bilo primjereno nije otkriveno. TI newsletter, jun 1997. TI Antikorupcijski priručnik 16 Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije Kategorija 1 uključuje svaku birokratsku odluku kod koje je dobitak za onoga koji podmićuje gubitak za nekog drugog — na primjer, pristup uvoznim i izvoznim dozvolama, razmjena sa inostranstvom, ugovori sa vladom ili franšize, koncesije za eksploataciju nafte ili drugih minerala, dodjeljivanje javnog zemljišta, kupovina nedavno privatizovanih firmi, pristup oskudnim kapitalnim fondovima koji su pod državnom kontrolom, dozvola da se otpočne posao kad je ukupan broj dozvola ograničen, pristup javnim službama kao što je javno stambeno preduzeće, subvencionisani proizvodi, ili pojačana policijska zaštita poslovanja. U svim ovim slučajevima može postojati suparništvo među podmićivačima kojima birokratija ili političari mogu da manipulišu ili čak da ih stvaraju. Diskreciono ovlašćenje birokrata često može da dovede do iznuđivanja mita. Policija može da plati bandama da prijete poslovnim ljudima, a da istovremeno prima mito od istih tih poslovnih ljudi da bi ih štitila. Kategoriju 3 predstavljaju usluge koje se više odnose na prve dvije kategorije nego što su koristi same po sebi. Na primjer, informacije iznutra o detaljima ugovora kao što je bio slučaj u Singapuru, gdje je konzorcijum preduzeća iz zemalja koje izvoze davao mito kako bi pribavio povlašćene informacije o ugovorima s Vladom, poslije čega je Vlada Singapura ta preduzeća stavila na crnu listu. Ostali vidovi ove kategorije su: brža usluga; smanjena papirologija; dojave o policijskim racijama; smanjena neizvjesnost; povoljni revizorski izvještaji koji bi smanjili poreze. Birokrate često mogu da stvore uslove koji dovode do ovog tipa podmićivanja. Službenici mogu da izazivaju zakašnjenja i nameću stroge uslove za prijave. Na primjer, uprkos strogim zakonima o zaštiti životne sredine u Rusiji, stanje životne sredine upućuje na to da je pravni sistem usmjeren više na pružanje mogućnosti službenicima da iznuđuju mito za nepoštovanje ovih propisa, nego na stvarnu zaštitu životne sredine. Primjer je kad rukovodilac nelegalnog posla plati pripadnicima policije da izvrše raciju kod njegovih konkurenata. Vlasnici zakonitog posla ponekad zahtijevaju nametanje pretjeranih normativnih ograničenja konkurentima ili pokušavaju da navedu službenike da odbiju da izdaju dozvolu mogućem konkurentu. Policijski komesar Kvinslenda Queensland primio je mito od onih koji se bave nelegalnom kockom da bi podnio izvještaj svojoj vladi u kome bi se snažno založio da se industrija kocke ne legalizuje. U kategorijama 1 i 4, gdje postoje neposredni gubitnici, organizacija mogućih davalaca mita može biti važna u određivanju veličine i rasprostranjenosti korupcije. Ukoliko postoji samo mali broj onih koji bi imali koristi, oni mogu, umjesto da pribjegavaju podmićivanju, jednostavno da na monopolski način podijele tržište između sebe, a onda formiraju jedinstven front prema javnim službenicima. Ovi slučajevi pokazuju da iskorjenjivanje korupcije nije samo sebi cilj. Politika koja bi podsticala monopolizaciju neke industrije mogla bi da smanji korupciju, ali bi 12 13 14 Alam, M. Shahid, 1991 Some Economic Cost of Corruption in LCDs, Journal of Development Studies 27:89-97 str. Razgovor sa privatnim preduzećima aktivnim u ovoj zemlji. Umjesto da dobit djelimično završava kod javnih službenika, ona bi se slivala u džepove monopolskih preduzeća. Pored toga, u slučaju kada su ova preduzeća u stranom vlasništvu, ili su međunarodni kriminalni karteli, dobit će uglavnom izlaziti iz zemlje. Ovakvi primjeri pokazuju da problem ne mora da bude korupcija sama po sebi već monopolske rente koje podstiču podmićivanje. Uzimanje novca od ljudi koji imaju pravo na usluge, ali ne mogu da ih dobiju bez mita npr. Kriterijum za procjenu bi trebalo da bude da li se i onaj koji daje i onaj koji prima mito ponašaju protivzakonito, odnosno, da li je onaj koji daje mito nedužna žrtva prestupa koji je počinio službenik koji bi inače uskratio davaocu mita ono što mu s pravom pripada. Takvi slučajevi možda postoje; ipak, ovu benignu procjenu treba posmatrati sa oprezom. Prvo, javni programi mogu da budu dovedeni u pitanje ako javni službenici usmjeravaju oskudne resurse ka onome ko ponudi najviše. Program stanova solidarnosti, na primjer, napravljen je za najsiromašnije porodice, a ne za one koji mogu najviše da plate. Pored toga, mogućnost da dobiju mito može da navede službenike da vještački stvore nestašice. Štaviše, tamo gdje se daje mito da bi se javni službenici naveli da stave jedno preduzeće u privilegovani položaj na račun konkurencije, onaj koji najviše nudi najčešće nije i najefikasnija organizacija na tržištu; naprotiv, to može biti organizacija sa najvišim monopolskim profitima koji su rezultat eliminacije konkurenata. Sama nezakonitost korupcije nameće troškove koji će ograničiti efikasnost podmićivanja. Kao prvo, zbog toga što oni koji se bave korupcijom teže da sakriju svoje nezakonite aranžmane, nije lako doći do informacije o stvarnim cijenama, što je inače od suštinske važnosti za dobro funkcionisanje tržišta, a može da dovede i do neelastičnosti cijena. Kad se jednom odredi prihvatljivi iznos mita, bilo u vidu procenta 10 % vrijednosti ugovora bilo u vidu naknade 100 američkih dolara za dobijanje vozačke dozvole , koji je opštepoznat u određenoj zajednici, taj iznos može da ostane nepromijenjen čak i kada se tokom vremena promijene tržišne prilike. Običaji i tradicija često mogu više da utiču na tržište korupcije nego na kretanja na običnom tržištu. Potrebni su veliki šokovi, kao što je pad korumpirane vlade, da bi se iznosi mita prilagodili novonastalim okolnostima. Drugo, da bi se smanjio rizik od otkrivanja, ulazak na tržište podmićivanja je, i za onoga koji plaća i za onoga koji prima mito, ograničen na ljude koji se već poznaju i kojima se vjeruje — rođaci, bliski prijatelji, ljudi iz istog sela ili plemena. Treće, korist od korupcije se ne raspoređuje ravnomjerno ukoliko neko odbije da učestvuje. Pošteni javni službenici mogu jednostavno da odbiju da se upuste u podmićivanje. Četvrto, pošto je podmićivanje nezakonito, dogovori između onih koji ostvaruju dobit i javnih službenika nemaju pravnu zaštitu. Tako rizici da jedna od strana ne izvrši svoje obaveze ograničavaju broj i vrstu takvih dogovora, te dovode do toga da se takve transakcije najčešće obavljaju samo između ljudi koji su dobro poznati jedni drugima. Imajući sve ovo u vidu, može se odbaciti tvrdnja da korupcija efikasno alocira resurse. Planska ekonomija, gdje su mnoge cijene ispod tržišno određenog nivoa, pruža podsticaj za podmićivanje koje predstavlja način da se alociraju rijetka dobra i 15 Ovakva razlika se pravi u radu o korupciji koji je načinila Međunarodna privredna komora International Chamber of Commerce — ICC TI Antikorupcijski priručnik 18 Prvi dio Poglavlje 2 Anatomija korupcije usluge. Transakcije, koje bi u tržišnoj privredi predstavljale legalnu trgovinu, u takvim sistemima predstavljaju nezakonito podmićivanje. Službenici mogu, na primjer, da odugovlače ili da uvedu skupe uslove. Osnovni problem nije samo postojanje kontrolisanih cijena postavljenih ispod tržišno određenog nivoa već i monopolski položaj javnih službenika koji nisu ugroženi efikasnijom i jeftinijom konkurencijom. Korupcija je bila uobičajena, jer formalnu krutost sistema nije pratio nepristrasan pravni sistem sposoban da obezbijedi primjenu pravila. Umjesto toga, vrhovnu vlast su sprovodili nadređeni u hijerarhiji koji su često imali sopstvene razloge za poštovanje pravila ili njihovu promjenu po sopstvenom nahođenju. Sistem nije bio samo krut već i arbitraran. Njegovi zahtjevi i iracionalnosti pretvarali su skoro svakoga u prekršioca zakona. Masovno učešće građana u korupciji je postalo sredstvo društvene kontrole. Slučajevi korupcije su često korišćeni za kažnjavanje disidenata, a ne za poboljšanje funkcionisanja državne birokratije. Treba primijetiti, međutim, da se situacija razlikuje od jedne do druge zemlje u Istočnoj Evropi. Postojali su mehanizmi prigovora i na opštinskom i na državnom nivou, kao i mehanizmi unutar sindikata, a sigurno je da je to u nekim državama funkcionisalo prilično dobro, barem kada se nije radilo o političkim pitanjima. Sveprisutna državna bezbjednost pokrivala je i ekonomska pitanja i imala je efekat odvraćanja. Prema ovom scenariju, nezakonita podmićivanja pretvoriće se u legalne tržišne cijene i nivo monopolskih renti će pasti. To, međutim, nije bio slučaj. Korupcija i bezakonje su bujali u novonastalim tržišnim privredama Rusije i Istočne Evrope i u novim demokratijama Latinske Amerike. Opasnost, međutim, leži u tome što korupcija može da postane rasprostranjena do te mjere da podrije i uništi samu prelaznu fazu. Iako korupcija pod određenim uslovima može da bude u skladu sa ekonomskim rastom, to ne znači da ona podstiče rast ili da nema neke druge negativne političke ili društvene posljedice. Štaviše, veze između korumpiranih poslova i organizovanog kriminala i prekogranična saradnja koju one stvaraju predstavljaju potpuno novu dimenziju problema i razlog za sumnju u to da se istorija jednostavno ponavlja. Ukoliko se tokom tranzicije dozvoli da cijene dostignu tržišni nivo, niko neće morati da podmićuje da bi došao do robe. Ipak, ukoliko opstanu džepovi državne kontrole, oni mogu da postanu mjesto podmićivanja. Tako sam proces privatizacije, koji na kraju redukuje korupciju smanjivanjem državnog miješanja u ekonomiju, može na početku da bude izvor korupcijskih aktivnosti dok se investitori bore za početne pozicije. Tranzicionoj fazi, kao rezultat krhkih i slabo razvijenih administrativnih i političkih struktura, 16 17 18 Shleifer, Andrei i Robert Vishney, 1992, Pervasive Shortage under Socialism, Rand Journal of Economics 23: 237-246. Economic Welfare and the Economy of Soviet Socialism: Essays in Honor of Abram Bergson, Cambridge: Cambridge University Press. Vidjeti, na primjer, Stern, Mikhail, Defendant, The USSR vs. Dr Mikhail Stern, New York, Urizen Books, 1977. Manzetti, Luigi, Economic Reform and Coruption in Latin America, North-South Issues. North-South Center, University of Miami, 3:1—6 1994. Ljudi koji djeluju unutar ovih struktura tranzicionih država teže postizanju izvjesnosti i to pokušavaju da postignu podmićivanjem službenika. Država postaje ne samo slaba već i nebitna. Konačni rezultat ovog destruktivnog ciklusa mogao bi da bude pritisak javnosti da se ograniči uloga tržišta i vrati planska privreda. Uprkos dramatičnim promjenama u institucionalnim strukturama koje su se desile u društvima u tranziciji, ostala je važna prepreka: odsustvo iskrene privrženosti vladavini prava. Odgovor država u tranziciji na korupciju mora da bude i temeljna reforma pravnog sistema i preuređenje institucija. Zemlje u tranziciji treba da liberalizuju svoje privrede smanjujući podsticaje za podmićivanje i ukidajući subvencije, trgovinska ograničenja i povlašćen tretman prilikom javnih nabavki. Iako države u tranziciji u nekim oblastima vrše deregulaciju i ukidanje kontrole, u drugim oblastima će morati da vrše regulaciju. Na primjer, biće im potrebni novi zakoni o zaštiti životne sredine, zdravlju i zaštiti radnika i potrošača, kao i oni o finansijskim tržištima i tržištu hartija od vrijednosti. Biće im takođe potrebni novi programi subvencija za ljude kojima su one potrebne jer ne mogu da prežive u tržišnoj privredi. Ovi novi programi, međutim, treba da budu načinjeni tako da smanje podsticaje za korupciju. Tako zagađenje može da se reguliše putem prodaje dozvola za imisije, a socijalna pomoć može da se obezbijedi direktnim gotovinskim isplatama ili putem vaučer sistema. Ipak, čak i ovi programi mogu da se zloupotrijebe. Pojednostavljivanja i planovi zasnovani na tržištu ne mogu da riješe sve probleme; strukturne reforme i reforme morala moraju takođe da budu dio rješenja. Susan Rose-Ackerman, 1994, Reducing Bribery in the Public Sector, u: Trang, Duc V. Timothy Frye, 1993, Caveat Emptor: Institutions, Credible Commitment and Commodity Exchanges in Russia, u: David Weimer, ed. Timothy Frye, 1993, Caveat Emtor: Institutions, Credible Commitment and Commodity Exchanges in Russia, u: David Weimer, ed. TI Antikorupcijski priručnik 20 Prvi dio Poglavlje 3 Osmišljavanje odgovora Poglavlje 3: Osmišljavanje odgovora Šta je vlada ako ne najvjerniji odraz ljudske prirode? Da su ljudi anđeli, nikakva vlada ne bi bila potrebna. Kad bi anđeli vladali ljudima, ni spoljašnja ni unutrašnja kontrola vlade ne bi bila potrebna. Džejms Medison James Madison , 1751—1836, četvrti predsjednik SAD Uprkos mnoštvu aktivnosti širom svijeta tokom proteklog desetljeća, budući reformator koji želi da se uhvati u koštac sa korupcijom i dalje može da bude u nedoumici odakle da počne. Istorija je prepuna prividnih reformi — grandioznih obećanja i očigledne nesposobnosti da se čak i pokuša sa njihovim ispunjenjem. Primjer je bivši predsjednik Južne Koreje, Ro Te Vu Roh Tae Woo. On se na svojoj inauguraciji zaklinjao da će biti najpošteniji predsjednik u istoriji svoje Korumpirani službenici, zemlje, a završio je u zatvoru suočen sa krupnim optužbama za korupciju. Drugi, pak, jednostavno poziraju, drže govore, potpisuju zakone, sve to bez ikakve namjere da za tim uslijede smislene promjene. Neki donose zakone, a onda ih sami krše. Bivši njemački kancelar Helmut Kol pokrenuo je reforme usmjerene na rješenje problema nezakonitog finansiranja političkih partija, da bi se kasnije pokazalo da je njegovo kasnije ponašanje bilo u potpunosti suprotno onome u šta je on tvrdio da vjeruje. Ponovo, optimistički birači vraćaju na vlast vlade koje obećavaju da će se snažno i djelotvorno obračunati sa korupcijom. Vlade padaju zbog svoje nesposobnosti da se suprotstave ovoj pojavi; druge se biraju u nadi da će biti uspješnije. Pa ipak, samo mali broj njih može da povede u trajni napredak, jer nije dovoljno da se promjena samo postigne, već ona mora i da se održi. To nepoštovanje krije u sebi sjeme megalomanije koje će, ukoliko mu se dozvoli da iznikne, na kraju da izraste u sve veća i veća nedjela... Svaka korupcija je prevara, laž koja žrtvuje opšte dobro ili javni interes zarad nečeg mnogo nižeg... Ona pruža utočište društvenoj patologiji koja razjedinjuje, destabilizuje i čini neosjetljivim. Ona ne samo da vodi društvo u pogrešnom pravcu već takođe troši legitimitet vlasti, podržava pogrešnu vrstu javnog vođstva i predstavlja loš primjer za buduće generacije. U nekim slučajevima je potrebnije da se novi sistem vlasti stvara od nule nego da se postojeći reformiše. Novi šef države može da pokuša da odgovori na izazov, ali je faktički ograničen postojećom korumpiranom državnom mašinerijom. Uzmimo za primjer predsjednika Tanzanije, Makapu, koji je nakon izbora 1995. Političari i javni službenici nižeg ranga mogu da teže ostvarenju promjena, ali su umnogome ograničeni odsustvom privrženosti reformama na liderskom nivou; 1 Vašington Post, 18. Kao rezultat toga, zakoni se doživljavaju kao nepravedni i nejednaki, a ubrzo i prestaju da se primjenjuju; preambiciozna obećanja vode ka nerealnim očekivanjima koja se ne mogu ispuniti. Oni koji obećaju ono što ne mogu da ispune, brzo gube povjerenje onih oko sebe; reformama nedostaje određen i ostvariv cilj, što onemogućava postizanje konkretne promjene; reforme se sprovode pojedinačno i na nekoordinisan način, što dovodi do toga da se na kraju niko ne smatra odgovornim za reformu, kao i do odsustva posvećenosti njenom djelotvornom sprovođenju; reforme se suviše oslanjaju na zakone, koji predstavljaju nesigurno sredstvo u pokušaju da se promijeni ponašanje ljudi, ili pak na državnu prinudu, što vodi ka represiji, očiglednoj zloupotrebi moći i pojavi novih korumpiranih režima. Ukoliko pravni sistem ne funkcioniše, problem će prije biti u pravosudnom sistemu sa odugovlačenjima, korupcijom i nesigurnošću nego u samim zakonima. Ukoliko postojeći zakoni ne daju rezultate, malo je vjerovatno da će i novi imati dejstvo; i nepostojanje institucionalnih mehanizama. Čak i tamo gdje su reformski napori istinski, još uvijek je potrebno postojanje institucionalnih mehanizama koji bi omogućili sprovođenje reforme nakon odlaska njenih prvobitnih pokretača sa scene. Klasičan je slučaj sudije Plane sa Filipina, koji je reformisao poresku upravu povećavajući njenu sposobnost da pravično i djelotvorno prikuplja porez. Reforme su počele da stagniraju čim je, zbog unapređenja, sudija napustio dotadašnji položaj. Samo 13 procenata od 112 ispitanika smatra da su troškovi u Kini manji nego na drugim tržištima uprkos njenom imidžu zemlje sa niskim troškovima. Cijena radne snage, nekretnine i porezi su viđeni kao uzroci povećanja troškova. Anketa je pokazala da je glavna primjedba gotovo svih kompanija koje su učestvovale u anketi prošlog ljeta to da je kineski pravni sistem nepredvidiv, nepouzdan i konfuzan. Izvještaj kazuje da inostrana preduzeća trpe štetu zbog nedostatka informacija o važećim zakonima koji se često tumače i primjenjuju nekonzistentno. Kaže se, takođe, da preduzeća trpe zbog iznenadnih i tajnih uredbi koje donose ministarstva i koje su suprotne postojećim zakonima. Napomenuto je da bi ulazak Kine u Svjetsku trgovinsku organizaciju priznao pravo stranim preduzećima da traže informacije o zakonima koji uređuju trgovinu i ulaganja. Pol Ekart Paul Eckert , Rojters, 14. Mnogi su u poziciji da mogu da izbace reforme iz kolosijeka; neki su toliko moćni, ili toliko odlučni, da mogu da pribjegnu sili. Potencijalne opasnosti za reformatore u takvim zemljama su realnost. Promjene, koje su sastavni dio sveobuhvatnog i djelotvornog preuređenja sistema integriteta zemlje, mogu da budu značajne i da zahtijevaju posebne političke i menadžerske sposobnosti. Ponašanje parlamenta takođe može da bude skandalozno kad, na primjer, poslanici odbijaju da otklone mogućnost za korupciju u slučajevima kada od nje sami imaju koristi. Glavno, preovlađujuće načelo reformi je ne pokušavati nemoguće. Pokušaj da se u cjelosti raskine sa prošlošću u najmanju ruku će izazvati opstrukciju. Važno je odrediti oblasti koje najviše obećavaju u pogledu reformi i na njih se usmjeriti. Drugo, treba obratiti pažnju na to da promjene budu što manje drastične, koliko to prilike dozvoljavaju, kako bi taj proces djelovao što manje zastrašujuće za javnost. Postojaće oni koji će, shvatajući da su se pravila promijenila, stati iza reformi koje sprečavaju buduću korupciju. Vidjeti, na primjer, odbijanje brazilskog parlamenta da zabrani nepotizam. O nepotizmu će biti riječi kasnije. TI Antikorupcijski priručnik 22 Prvi dio Poglavlje 3 Osmišljavanje odgovora Stvaranje osnove: atmosfera integriteta u javnom životu Šta javnost treba, i ima pravo, da očekuje od svojih vođa? Ukoliko lideri reformi ne ostavljaju utisak da sami posjeduju integritet, cjelokupan antikorupcijski napor može da bude osujećen, a javna podrška reformama da splasne. Integritet, međutim, nije cilj sam po sebi; to je prije sredstvo koje obezbjeđuje građanima usluge koje oni s pravom mogu da očekuju od onih koji njima vladaju. Ne bi trebalo to da čine iz finansijske ili materijalne koristi za sebe, svoju porodicu, ili svoje prijatelje. Moraju da obrazlože svoje odluke i da uskrate informacije samo kada širi javni interes to jasno zahtijeva. Stvaranje i održavanje integriteta u javnom životu i javnim službama podrazumijeva izvjestan broj elemenata, uključujući: zakonodavstvo, pravila i kodekse ponašanja; društvo čije religiozne, političke i društvene vrijednosti očekuju poštenje od političara i službenika; profesionalizam među službenicima; osjećanje pozitivnog elitizma i integriteta među višim javnim službenicima; i političko vođstvo koje se ozbiljno odnosi prema javnom i privatnom moralu. Ovi elementi zajedno uspostavljaju i njeguju tradiciju etičkog javnog života i etičke sredine u kojoj se uobičajeno smatra da su političari i službenici pošteni. U takvoj sredini takođe se pretpostavlja da su zakoni i sredstva otkrivanja i istrage dovoljni da kršenje pravila, primanje mita i učestvovanje u prevarama učine rizičnim i neisplativim. Neuspjeh može da ima za posljedicu: niske stan4 Alan Doig, Honesty and Public Spending: the Ethical Enviroment, rad prikazan na Drugom seminaru o statusu i prevenciji korupcije, Santiago, Chile, 4—6 juli 1994, str. U principu, oni koji vladaju i oni kojima se vlada su slični. Ne postoji posebna grupa koja posjeduje političku moć. Sam narod povjerava političku moć izabranim predstavnicima na određeni vremenski period. Ukoliko je narod nezadovoljan, on može da ukloni one koji su na vlasti bilo glasanjem na izborima, bilo zahtijevanjem njihove ostavke ili kažnjavanja. Ako oni koji vladaju ne mogu da obezbijede reizbor uz pomoć podrške zadovoljnog stanovništva, oni to postižu kombinacijom skrivanja činjenica tako da birači nisu svjesni onoga što se događa i stvaranjem sistema patronaže. Oni koji vladaju se mogu upustiti u kratkotrajni populizam koji može da ima dugotrajne loše posljedice po javnost. Ne samo da će političari težiti da prošire granice svoje vlasti i autoriteta kako bi vladali uz što je moguće manju opoziciju, već će u nekim slučajevima intervenisati samo da bi dokazali svoj značaj. Štaviše, politička klasa koja nastaje sa profesionalnim političarima široko prihvata sistem vrijednosti koji nije u skladu sa demokratskim idealom, a njihova obećanja dok su u opoziciji se drastično razlikuju od onoga što čine nakon dolaska na vlast. Na primjer, laburisti su 1997. Njihove potonje reforme su se stalno razvodnjavale, pa su neki analitičari tvrdili da bi te reforme, umjesto da učine vladu transparentnijom, mogle da zapravo povećaju oblasti u kojima postoje tajne. Drevne demokratije su bile svjesne ove protivrječnosti i borile su se protiv nje. U Atini, u staroj Grčkoj, narodni sud, koji su činile nasumično izabrane grupe građana, sudio je povodom javnih kontroverzi i imao ovlašćenje da izmijeni odluke zakonodavnog tijela, narodne skupštine. Nasuprot tome, drevna Kina, kasno Rimsko carstvo i stare evropske monarhije bili su svjedoci nastanka birokratske klase, koja je u svoje vrijeme služila kao tampon između naroda i vladalaca. Kada bi joj osjećanja bila povređena, ona bi otpočela pasivan otpor — postavljajući suvišna pitanja, odugovlačeći i preusmjeravajući dejstvo naređenja sa vrha, i na taj način ostvarivala ograničenu vrstu vertikalne odgovornosti u nedemokratskom okruženju. Vidjeti raspravu Bjankamarije Fontane Biancamaria Fontana sa Univerziteta Luizijane: The Failures of Human Agency: Accountability in Historical Perspective, jun 1997. Hansen, The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes, Oxford, Blackwell, 1991, glava 8. Citirala Biancamaria Fontana, supra. Sud je mogao da broji od nekoliko stotina do preko dvije hiljade građana, u zavisnosti od važnosti slučaja. Sudije su birane kockom. Svoje stavove su izlagali i pobornici i protivnici mjere o kojoj se raspravljalo. Očekivalo se da ljudi sami zastupaju svoje stavove, a unajmljivanje profesionalnih govornika ili savjetnika je bilo zabranjeno. Claude Nicolet, Le métier de citoyen dans la Rome républicaine, Paris, Gallimard, 1976. TI Antikorupcijski priručnik 24 Prvi dio Poglavlje 3 Osmišljavanje odgovora Paradoksalno, u modernim državama, birokratski sloj koji je nastao u prošlosti i koji je često bio tampon koji je štitio građane, sada je u velikoj mjeri dio problema. Birokratija nije stvorena da bi polagala narodu račune, a u izvjesnoj mjeri gornji slojevi birokratije su i sami zavisni od političara. Na taj način, nešto što je nastalo kao brana protiv djelovanja je ispitivala korupciju u Njujorškoj policiji, despota, javnost sada vidi kao nešto što je i samo despotsko. Po toj teoriji, koja se ne razlikuje mnogo od U demokratskoj sredini mogućnost da vertikalna odgovornost postane dominantna djeluje kao najpoželjniji ishod. U teoriji, oni koji vladaju i oni kojima se vlada su slični, pri čemu se oni koji vladaju biraju iz naroda na određeni rok i ovlašćenja im se povjeravaju privremeno. Ukoliko loše vladaju, narod, odnosno oni kojima se vlada, mogu da ih smijene na izborima. Nipošto se ne smije priznati da njegova pojedinačna korupcija možda predstavlja simptom ozbiljne bolesti. Citirano iz Bruce L. Ipak, uprkos tome, koncept vertikalne odgovornosti se pokazao neadekvatnim. Politika je postala zanimanje i kao takva ustanovila sopstvena pravila i standarde koje politička klasa poštuje — oni koji vladaju i oni koji žele da dođu na vlast su slični. Oni koji vladaju nastoje, kad god mogu, da se zaklone iza tehničkih pitanja, ne prikazujući svoje aktivnosti baš onakvim kakve jesu. Zbog toga vertikalna odgovornost ne daje rezultate iz nekoliko razloga: narod nije adekvatno informisan o aktivnostima vlade, on nema ovlašćenje da detaljno istražuje moguće slučajeve zloupotrebe, a izborni proces je periodičan, tako da čak i na slobodnim i poštenim izborima birači ocjenjuju one koji su na vlasti na osnovu opšteg utiska koji se formira tokom vremena, umjesto na osnovu određenih akata zloupotrebe. Čuvanje čuvara — vječita opreznost Primjer koji pružaju lideri i viši javni službenici ključan je za uspostavljanje i održavanje djelotvornog sistema društvenog integriteta. Ali ko će čuvati čuvare? Postoji, naravno, sve veća uloga građanskog društva u preuzimanju odgovornosti za takvu kontrolu što podstiče dramatično povećanje informisanosti , o čemu se govori dalje u ovom priručniku. Ipak, formalan način kontrole mora da zavisi od drugih mehanizama. Ravnoteža u stvaranju horizontalne odgovornosti Cilj svakog sistema integriteta je da se izgradi ravnoteža između zakonodavne, sudske i izvršne vlasti unutar okvira opšteprihvaćenih principa obično garantovanih u pisanom ustavu ili osnovnom zakonu. Zapravo se stvara samoodrživi začarani krug u kom principe koji su ugroženi kontrolišu oni sami, kao i drugi principi. Prema njegovom viđenju, nužan preduslov za umjeren režim koji postavlja kao suprotnost despotskom jeste organizacija aktivnosti vlasti kroz posebne funkcije i njihovo povjeravanje odvojenim organima. Ovo rasparčavanje vršenja političke moći pruža dvostruku prednost: a različiti organi vlasti će prilikom svog rada da se takmiče između sebe, te će tako svaki od njih ograničavati i kontrolisati rad drugih organa, i b potreba da se pribave odobrenja različitih organa usporiće primjenu zakona Monteskje se brinuo zbog samovoljnih i tajnih naloga za hapšenje , što će pružiti više mogućnosti za nadzor i uočavanje zloupotreba. Citirano iz Bjankamarije Fontane, supra hijerarhijskoj strukturi koja se sužava prema vrhu. To u suštini znači da nijedan pojedinac ili institucija ne mogu da dominiraju ostalima. Kao takva, horizontalna odgovornost predstavlja poricanje apsolutne vlasti koja, kao u čuvenoj maksimi lorda Aktona Lord Acton , kvari apsolutno. Svaki nosilac javne funkcije je u opasnosti, bez obzira na to da li je predsjednik vlade, sudija, revizor ili niži službenik, mada su neki očito ranjiviji od drugih, što zavisi od odluka koje donose i procesa koje kontrolišu. Izazov je u tome da se konstruiše transparentan i odgovoran sistem koji ima dva primarna cilja: prvi je da se spriječi nastajanje prevara, a drugi je da se glavni igrači natjeraju da vjeruju da postoji istinska šansa da će prevara biti otkrivena. Kontrola korupcije se ne može prepustiti samo javnim tužiocima i policiji. Akcija ne može da svodi samo na otkrivanje i krivično gonjenje. Ona mora da uključi kombinaciju međusobno povezanih rješenja. Ovaj pristup djelimično uključuje povećanje transparentnosti odnosa i, do izvjesne mjere, sprečavanje nastanka odnosa koji mogu da vode do korupcije. On uključuje transparentnost u finansijskim poslovima ključnih činilaca i mogućnost provjera od strane nezavisnih institucija koje bi trebalo da budu izvan mreže korupcije. Iako korupcija nikad ne može da se potpuno nadzire, ona može da se kontroliše kombinovanjem etičkog kodeksa, odlučnog gonjenja prestupnika, organizacione promjene i institucionalne reforme. Organizaciona promjena Organizaciona promjena unutar javnih službi može da pomogne da se smanje mogućnosti za korupciju. Singapur je, na primjer, početkom sedamdesetih započeo svoj uspješan program protiv korupcije instrukcijom stalnim sekretarima šefovi vladinih ministarstava da svoje službenike obavijeste o vladinoj ozbiljnoj namjeri da iskorijeni korupciju i da ih posavjetuju da prijave svaki slučaj korupcije. Od stalnih sekretara je takođe traženo da preduzmu odgovarajuće mjere u onim odjeljenjima koja su posebno izložena korupciji. New Brunswick; Transaction Publishers, 1989 , str. Rose-Ackerman, Susan, 1978, Corruption: A Study in Political Economy, New York: Academic Press; Klitgaard, Robert, 1988, Controlling Corruption, Berkley: University of California Press. TI Antikorupcijski priručnik 26 Prvi dio Poglavlje 3 Osmišljavanje odgovora Prva i najčešće najbolja mogućnost je ukidanje programa. Mnoge zemlje imaju propise koji čak i ako bi se pošteno primjenjivali, ne bi služili nikakvom širem javnom interesu. Oni mogu i treba da budu ukinuti mada se ovdje postavlja i pitanje nisu li oni upravo tako komplikovani i načinjeni da bi omogućili korupciju onima koji treba da ih primijene. Druga mogućnost je da se osnovni cilj programa zadrži, ali da se program preradi tako da bude jednostavniji i lakši za nadzor. Ukoliko je, na primjer, cilj programa ekonomska efikasnost, tada reforme mogu da dovedu do donošenja zakona i pravila zasnovanih na tržišnim mehanizmima. Ipak, pojednostavljivanje na primjer, smanjivanje broja koraka neophodnih za dobijanje odobrenja i naplatu isporučene robe neće uvijek smanjiti i korupciju ukoliko su pravila kruta. Birokratska rigidnost često dovodi do nezakonitog ponašanja i javnih službenika i onih koji posluju s vladom. Zato će pojednostavljivanje djelovati samo ako nije pretjerano proizvoljno i ako viši službenici ili nezavisna policijska služba odlučno sprovode antikorupcijske mjere. Ali kada je ovakva akcija preduzeta u nekoliko slučajeva u Sijera Leoneu protiv viših vladinih službenika, korupcija je i dalje opstala... Korupcija je nastavila da cvjeta u Sijera Leoneu jer su organizacioni sistem i kultura ostali nepromijenjeni. Okolnosti koje su stvarale korupciju dozvolile su da se ona ponovi. Neki zagovornici privatizacije idu tako daleko da smatraju da je ona jedan od lijekova za korupciju. Drugi, međutim, na to gledaju kao na uzimanje macole da bi se razbio orah. Potrebno je da, prije nego što se krene tim putem, osim borbe protiv korupcije, postoje zdravi socijalni, ekonomski i politički razlozi u korist privatizacije. Pored toga, postoji i opasnost od stvaranja monopola u privatnom sektoru putem privatizacije npr. Ukoliko je korupcija posljedica toga što ne mogu svi da budu korisnici javnih programa, onda se ti programi mogu proširiti, pretvarajući se u programe na koje svako ko ispuni odgovarajuće uslove Prepreke za reformu ima pravo. Ipak, ukidanje nestašice ne znači obavezno i kraj korupcije. Zbog toga vlada treba da artikuliše jasne standarde koje mogu da propolišu faktičku vlast... Oni mogu da blokiraju odluku odugovlačenjem ili preispitivacijene i oni izvan vlade. Ukoliko se prinadležnosti koje sljeduju iz javnih progranjem. To ima za posljedicu da ministri nisu u ma jasno definišu kako u trajanju tako i u osobinama, a država bude spremna da stanju da naprave svoje planove ili inicijative. Ovakva situacija slabi ministarsku odgovorpodrži ta prava, smanjiće se vjerovatnoća da će neko nuditi ili zahtijevati mito. Da nost i ustanovljava institucionalni okvir za ponovimo, reforme moraju da odgovaraju mogućnostima zemlje. Kako bi se spriječilo da javni službenici traže mito, sve vladine službe moraju da postave postere na kojima je objašnjena potrebna procedura i naznačeni tačni troškovi svake transakcije. Aparat se vrlo snažno opire svim reformskim naporima. Moćni birokrati su vodili žestoku borbu protiv reformi. Oni su bili uspješni u slabljenju ključnih dijelova politike i u blokiranju sredstava za slabo plaćeno i loše obučeno sudstvo i policiju. Ipak, postavljanje administrativnih taksi na javna mjesta nije dalo rezultate u Nigeriji. Učešće građanskog društva je od presudne važnosti za uspjeh bilo kakve antikorupcijske strategije, a ovaj priručnik navodi primjere iz cijelog svijeta o načinima na koje građansko društvo počinje da igra smisleniju ulogu. Građansko društvo je, međutim, takođe dio problema. Ponašanje države se ne dešava u vakuumu. Tačka u kojoj se susreću privatni i javni sektor obično je i tačka u kojoj cvjeta velika korupcija i gdje se plaća najveće mito. Zato, svaki pokušaj da se razvije strategija borbe protiv korupcije koja ne uspijeva da uključi građansko društvo zanemaruje jedno od potencijalno najkorisnijih i najmoćnijih sredstava koja su na raspolaganju. Naravno, u mnogim zemljama u kojima je korupcija rasprostranjena, građansko društvo je slabo, apatično ili tek na početnom stupnju mobilizacije i organizacije. To, međutim, nisu razlozi za zanemarivanje njegove uloge, naprotiv, pošto samo uključivanje građanskog društva koje se formira može da obezbijedi jačinu i podsticaj za dalje razvijanje strategije borbe protiv korupcije. Ipak, ovim se ne želi sugerisati da nevladine organizacije nemaju i svojih problema kako u vezi sa korupcijom tako i u vezi sa kredibilitetom. Mnoge su osnovane samo kao sredstva za pristup fondovima razvojnih agencija, mnoge posluju netransparentno i bez odgovornosti. Neke nisu ništa drugo do kriminalni poduhvati obučeni u ruho građanskog društva. Takve besprizorne organizacije ne samo da proizvode nepovjerenje javnosti u građansko društvo u cjelini, već takođe obezbjeđuju municiju kritičarima na visokim položajima koji žele da budu sigurni da će građansko društvo ostati nemoćno. Zato je možda dobro da građansko društvo prvo ispita legitimitet i standarde koji važe u njegovim ključnim institucijama i pronađe načine da ojača svoj sopstveni integritet. Građansko društvo teško da može da očekuje od onih koji su na vlasti standarde više od onih koje je spremno da samo sebi postavi. Zaista, građansko društvo je u prošlosti uradilo mnogo. Vidjeti zaključnu raspravu u poglavlju o ulozi privatnog sektora. Kada je u Velikoj Britaniji 1906. Liga je nadgledala sprovođenje novog zakona, a često je i sama podnosila krivične prijave. Ovo je, upotpunjeno strogim kaznama koje su sudije izricale, dovelo do vidne promjene stavova. Slična liga za borbu protiv korupcije je osnovana i u Njemačkoj. Vidjeti diskusiju Džejmsa Kolmana James Coleman , Foundations of Social Theory Cambridge, Mass; Belknap Press, 1990 u: Tanzi, Vito, Corruption, Governmental Activities and Markets IMF Working Paper, avgust 1994. TI Antikorupcijski priručnik 28 Prvi dio Poglavlje 4 Sistem društvenog integriteta Poglavlje 4: Sistem društvenog integriteta Tvorevinu su izgradili veoma vični i odani graditelji; njeni temelji su čvrsti; njeni dijelovi su isto toliko lijepi koliko i korisni; njeno uređenje je prepuno mudrosti i poretka; a njeni bedemi su spolja neosvojivi. Stvorena je da bi bila besmrtna, ako čovjekov rad može da teži nečem takvom. Ipak ona može začas da nestane zbog gluposti, korupcije ili nemara njenih jedinih čuvara — ljudi. Republike se stvaraju vrlinom, duhom zajedništva i inteligencijom građana. One padaju kada se mudri protjeruju iz državnih savjeta jer su se usudili da djeluju časno, a nevaljalci se nagrađuju jer laskaju ljudima da bi ih izdali. Iz govora dr Sačidananda Sihe Dr Sachidanand Siha , predsjedavajućeg svečane sjednice Ustavotvorne skupštine Indije, 9. Razlog za reformu Korupcija podriva demokratski razvoj, koči rad javnih institucija i optimalno korišćenje resursa. Ona pothranjuje tajnost i potčinjenost. Na kraju, ona lišava najranjivije članove društva razvoja i višeg kvaliteta života. Šira promocija društvenog integriteta ključna je za svaki proces održivih reformi. Korupcija može da se smanji podizanjem nivoa društvenog integriteta, i ovaj pristup je od vitalnog značaja ukoliko ne žele da se podriju drugi napori za unapređenje pravičnog i održivog razvoja. Posljedice korupcije Kao što je dobro poznato, korupcija dovodi do pogrešnih izbora. Ona ohrabruje takmičenje u podmićivanju umjesto u kvalitetu i cijeni roba i usluga. Ona koči razvoj zdravog tržišta. Iznad svega, ona remeti ekonomski i društveni razvoj, čineći posebnu štetu zemljama u razvoju. Suviše često korupcija znači da najsiromašniji u svijetu, koji to najmanje mogu da podnesu, moraju da daju mito ne samo svojim sopstvenim činovnicima već i službenicima kompanija razvijenih zemalja. Štaviše, dostupna evidencija pokazuje da će, ukoliko se ne obuzda, korupcija narasti do velikih razmera. Kada jednom izgube moralni autoritet zbog korupcije na višim nivoima, menadžeri će izgubiti i sposobnost da kontrolišu svoje potčinjene. Teorija mnoge troškove povezuje sa korupcijom. Ipak, teško da iznenađuje činjenica da postoji veoma malo čvrstih dokaza o opsegu i veličini korupcije. Istraživanja stavova poslovnih ljudi ukazuju na to da problem varira od zemlje do zemlje i da su čak i unutar zemalja neke javne službe na primjer, carina i poreska služba sklonije korupciji od drugih. Istraživanja takođe pokazuju da su tamo gdje korupcija ima endemski karakter prouzrokovani nesrazmjerni troškovi malom biznisu. Ono što je najvažnije, najveći trošak najčešće nije samo mito već izazivanje poremećaja u ekonomiji i podrivanje institucija uprave i vlasti. Suočena sa izazovom održavanja ili poboljšanja standarda života, nijedna zemlja ne može da dozvoli sebi neefikasnost koja prati korupciju. To važi naročito za tek rođene demokratije, jer preuzimaju značajan politički rizik ukoliko se korupcija ne obuzda, pošto ona može veoma da oslabi autoritet i sposobnosti mlade države. Interesantno je da još uvijek ima onih sa razvijenog Sjevera koji vjeruju da podmićivanje može da ubrza dobijanje usluga od korumpirane administracije i koji zastupaju stav da korupcija može da pomogne da se podmažu točkovi spore i pretjerano normativno regulisane ekonomije. Istraživanja sprovedena u Tanzaniji ukazuju na suprotno. Kad neka osoba pokaže da je spremna da ponudi mito, drugi koji su uključeni u podmićivanje dižu uzbunu, tako da tu osobu usporavaju i podvrgavaju dodatnim vidovima iznude dok ona pokušava da završi svoj posao. Sa druge strane, oni koji na samom početku odbiju da plate mito, bivaju označeni kao neplatiše na koje stoga ne treba gubiti vrijeme i energiju u cilju izvlačenja novca. Činjenice takođe pokazuju da korupcija povećava cijene roba i usluga, razvija neproduktivno investiranje i vodi ka opadanju kvaliteta infrastrukturnih usluga. Izvještaji o korupciji koji su široko prisutni u informativnim medijima jasno pokazuju da korupcija nije nešto što je isključivo, ili primarno, problem zemalja u razvoju. Skorašnji događaji u Evropi i Sjevernoj Americi jasno pokazuju da korupcija nije tema o kojoj razvijene zemlje mogu da drže pridike. Razvijene zemlje igraju glavnu ulogu u davanju mita u međunarodnim poslovnim transakcijama, a u njima je i domaća korupcija, naročito politička, sve veći problem. Odgovor na izazov Inicijative za unapređenje standarda javne uprave širom svijeta doskoro su previđale nešto što bi moglo da bude najznačajniji od svih pristupa — sistematsko i savjesno stvaranje sistema društvenog integriteta. Čak je i sam izraz skorijeg datuma, a proizašao je iz rasprava vođenih unutar pokreta Transparency International. Ovaj izraz su široko promovisale međunarodne agencije za razvoj. Kao što je potrebno da se jasno shvate bazične ideje i osnove sistema integriteta, podjednako je značajno da rješenja koja iz toga budu proizašla budu zasnovana na stvarnosti i praksi. Štaviše, rješenja moraju da budu u skladu sa drugim dijelovima opšteg sistema, te otuda potreba za cjelovitim pristupom. Mnogo antikorupcijskih strategija je propalo zbog toga što su bile previše usko usmjerene. Ne postoje jednostavna rješenja. Danas je opšte prihvaćeno da moderan sistem vlasti podrazumijeva odgovornost. Bez toga nijedan sistem ne može da funkcioniše na način koji bi promovisao javni interes umjesto privatnih interesa onih koji imaju kontrolu. U suštini, cilj zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji je da se udalje od sistema koji je u biti zasnovan na hijerarhiji, u kome autokratska vladajuća elita izdaje naređenja koja oni na dnu hijerarhije, u većoj ili manjoj mjeri, sprovode. TI Antikorupcijski priručnik 30 Prvi dio Poglavlje 4 Sistem društvenog integriteta U takvom sistemu mora da postoji slobodna štampa. Ali, slobodna štampa mora da poštuje određena ograničenja koja joj nameće pravo, kao što je izbjegavanje uvredljivih napada na pojedince. Čak je i slobodna štampa odgovorna, ne samo, na primjer, medijskom savjetu koji može ali ne mora da bude tijelo predviđeno zakonom , već i sudovima. Sa svoje strane, sudovi više nisu sluge vladajuće elite, već postupaju nezavisno, sprovodeći vladavinu prava u skladu sa zakonom. Ipak, ta nezavisnost nije apsolutna. Sudije odgovaraju za svoje pojedinačne odluke kroz žalbeni postupak, a svaki sudija je odgovoran za svoj integritet i stručnost nekom drugom tijelu, bilo da je to parlament ili pravosudni savjet. To tijelo je dalje odgovorno nekom drugom, a na kraju odgovara građanima koji svoju ocjenu iskazuju na izborima. Potrebno je izokrenuti naopačke prastaru tradiciju i obrazovanje, a očigledno je da će za završetak tog procesa biti potrebna cijela jedna generacija, ako ne i generacije. Čak i tada, potpuno savšenstvo će izgledati nedostižno. Dok je moderni talas demokratije održao dobar dio svojih obećanja, u praksi su ovi demokratski dobici ugroženi i podriveni fenomenima koji bi trebalo da budu upravo žrtve demokratije — korupcijom, zloupotrebom moći i nepotizmom. Jednostavno rečeno, demokratizovati znači uspostaviti različitu vrstu horizontalne odgovornosti i to odgovornosti onih na vrhu umjesto onih na dnu. Ipak, potreba da se preuredi instrumentarij vlasti podrazumijeva mnogo više od prostog prelaza iz totalitarnog sistema u sistem u kome narod s vremena na vrijeme može da dâ svoj glas. Zbog toga je potrebno udaljavanje od sistema vertikalne odgovornosti, bilo da se radi o tiraninu ili vladavini jedne partije, i okretanje horizontalnoj odgovornosti, u kojoj je stvoren sistem organa kontrole i nadzora koji kontrolišu zloupotrebe ovlašćenja drugih organa ili grana vlasti. To uključuje: sudove, nezavisne izborne komisije, glavne revizore, centralne banke, strukovna udruženja, parlamente i njihove odbore za budžetsku kontrolu i slobodne i nezavisne medije. Ipak, put tranzicije je dugačak i bolan. U nekim društvima je u pitanju obnova onoga što je nekad postojalo, u drugim, posebno u Istočnoj Evropi, radi se o stvaranju moderne države praktično ni iz čega. Nema sjećanja na institucije iz vremena horizontalne odgovornosti, sjećanja na nekadašnje vrijeme koje bi moglo da se vrati. Ovaj sistem teža i protivteža checks and balances stvoren je sa namjerom da se rasporedi odgovornost između različitih organa i grana vlasti. Ovaj sistem reguliše sukobe interesa u javnom sektoru, uspješno vrši podjelu vlasti i ograničava situacije u kojima se javljaju sukobi interesa ili koje imaju negativne posljedice po opšte dobro. To podrazumijeva odgovornost, transparentnost, prevenciju i kažnjavanje. Sistem integriteta otjelovljuje sveobuhvatno viđenje reforme, bavi se korupcijom u javnom sektoru preko vladinih procedura kodeksi ponašanja za rukovodioce, organizacione promjene, pravne reforme, reforma birokratske procedure, itd. Čak i tamo gdje je korupcija endemska pojava, ona je najčešće posljedica sistemske greške. Glavnu pažnju treba usmjeriti na promjenu sistema umjesto da se krivica svaljuje na pojedince. TI Antikorupcijski priručnik 31 SUPROTSTAVLJANJE KORUPCIJI KROZ SISTEM DRUŠTVENOG INTEGRITETA Oni, međutim, previđaju ključnu stvar. Kao što se dalje pokazuje, cijela građevina vlasti drži se i njen se integritet održava ili se podriva kroz proces od dna ka vrhu. Riba može da smrdi od glave, kao što se često kaže, i korupcija može da se širi nadolje kroz loše primjere i praksu rukovodilaca. Međutim, pažnja javnosti i, tamo gdje je potrebno, javni bijes predstavljaju krajnju društvenu odbranu. Tamo gdje sve drugo propadne, konačno pravno sredstvo je revolucija. Međutim, pretpostavka koja leži u osnovi pristupa koji ovdje zastupamo jeste da evolucija, a ne revolucija, može da bude djelotvoran i poželjan način za ostvarivanje učešća društva u svemu ovome, i to kroz demokratski proces i uključivanje privatnog sektora, medija, strukovnih udruženja, vjerskih organizacija, kao i nevladinih organizacija.